2008年前后，垃圾焚燒廠投建數量開始爬坡，新建數量從每年的個位數，增長至十幾座。“各方逐漸意識到采用特許經營模式建設垃圾焚燒廠的優勢，一方面無須政府出資，另一方面項目通過發電，疊加國補，能夠保障收益。垃圾焚燒廠成為政府與企業都樂于推動的項目。”

2006年初，國家發展改革委將垃圾焚燒發電納入可再生能源中的生物質發電之列，規定補貼電價標準為每千瓦時0.25元，發電項目自投產之日起15年內享受補貼電價，運行滿15年后取消補貼電價。

在薛濤看來，特許經營制度，也是垃圾焚燒廠過度建設的誘因。“區縣一級政府就可以推進本級政府事權范圍內的特許經營項目。因此，區縣一級政府擁有上馬垃圾焚燒廠項目的權限，導致一些區縣政府盲目上馬垃圾焚燒項目。”

特別是在2023年11月，《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，即“PPP新規”發布前，參與垃圾焚燒項目的“社會資本”并非單指民營企業，眾多地方國企也參與其中。薛濤表示：“2010年前，地方國企很少參與垃圾焚燒廠項目，因為‘看不懂’，但是此后隨著垃圾焚燒技術與商業模式成熟，在一些地區存在民營企業先投建項目、地方國企再跟進的情況，如重慶、成都、福州、南昌、南寧等城市均存在類似現象，利用地方平臺公司投建垃圾焚燒項目，一定程度上加劇了垃圾焚燒廠產能過剩。”

除去特許經營制度，鄰避問題也在約十年前得到解決。2014年5月，杭州九峰垃圾焚燒廠建設曾引發當地民眾聚集抗議，以這起事件為節點，此后公眾對于垃圾焚燒廠的認知逐漸改變，認識到其在減少土壤污染、發電等方面的優勢，政、企、民三方關系理順，鄰避問題不再突出。

這些因素都驅使垃圾焚燒廠投資建設數量從2018年開始激增，直到  2020年國補退坡。2020年是轉折之年，國家出臺一系列有關可再生能源的發電補貼政策，補貼退坡明確。針對垃圾焚燒發電項目，采取“新人新辦法、老人老辦法”，  自2021年1月1日起，規劃內已核準未開工、新核準的項目不再享受國補。有業內人士告訴記者，這也驅使一批項目“大干快上”，搶在國補“關門”前上馬。

不過在潘功看來，相比于單獨看上馬項目數量，一些垃圾焚燒項目設計產能過大，以及分布不合理可能是更重要的問題。“這源于對未來人口增長，以及人均垃圾產生量升高的樂觀估計。但是目前來看，一些城市聚集人口的能力也在變弱。加之社會文明程度提升，人均垃圾產生量同樣減少。另外，項目分布也缺乏統籌，比如一些城市在最初設廠時沒有考慮運距問題，一座焚燒廠產能已經足夠，為減少運輸環節成本與污染，可能會再建一座。”

垃圾分類導致進廠垃圾減少也被認為是垃圾焚燒廠“吃不飽”的原因之一。

以國內最早實行垃圾分類的上海為例，2025年前5個月，上海日均分出可回收物7927噸、有害垃圾2噸、濕垃圾8690噸，比2019年上半年分別增加1.96倍、13.6倍、0.59倍，其中濕垃圾分出量占干濕垃圾總量的35％左右，這部分濕垃圾的歸宿并非垃圾焚燒廠，而是進入厭氧車間轉化為沼氣，再用沼氣發電。

潘功表示，盡管并非所有城市推進垃圾分類的速度都像上海一樣，但是已經配套建設一批處理濕垃圾的工廠。而且，并非只有廚余垃圾才會進廚余廠，一些混合垃圾也進入其中，包括園林垃圾、菜場廢棄物等，因此必然分流一些原本進入垃圾焚燒廠的垃圾。“不過，從全國來看，垃圾分類對于進入垃圾焚燒廠垃圾量的影響有限。”

張靜寧認為，垃圾分類對于進廠垃圾量的影響微乎其微。“垃圾分類主要分揀可回收垃圾與濕垃圾，一方面，廚余垃圾并未被普遍分揀，當前每天廚余垃圾處理量約為30萬噸，對比垃圾焚燒量而言很少。另一方面，對于可回收垃圾中可回收利用價值較高的部分，分揀一直做得比較好，對于價值較低部分正在進行試點，規模有限，每天僅能分揀出幾噸。”

可見，供需錯配最主要的原因還是垃圾焚燒廠過度建設。

03運營困境何解？

面對“吃不飽”的現狀，垃圾焚燒行業正在采取一些自救措施，摻燒工業垃圾、開挖存量垃圾都是常見舉措。

不過，薛濤向記者表示，填埋場中的垃圾經過陳化，大量熱值轉化為沼氣散逸，這部分垃圾熱值較低，意味著其發電性較差，而且已經與土混合到一起，焚燒前還要將其與土拆分。如果將填埋場中的陳化垃圾挖出再去焚燒，并修復填埋場，其全生命周期的成本是垃圾焚燒廠的三倍左右。

但必須看到，垃圾焚燒廠的經營正受到進廠垃圾量下滑的沖擊。垃圾焚燒廠收益主要由三部分組成，首先是地方政府支付的垃圾處理費，地方國企的項目收費多在150元—250元/噸區間，市場化主體的項目收費多在50元—150元/噸區間，余下兩部分收入分別是售電收入和電價國補。三部分收入顯然都會受到進廠垃圾量減少的影響。

“在三部分收益中，與電相關的后兩部分收益占比較高，甚至與垃圾處理費一度形成蹺蹺板的態勢，垃圾焚燒廠發電享受國補，卻在應由地方政府支付的垃圾處理費上展開低價競爭。2014年之后，企業開始低價競標，每噸垃圾處理費一路走低至40元、30元、20元。”薛濤告訴記者。

如何對沖“吃不飽”的影響，除去尋找更多進廠焚燒的垃圾，潘功認為，隨著技術升級、運營能力提升，垃圾焚燒廠發電收益仍會擴大。“比如5年前，單噸垃圾焚燒發電量約為300度，目前部分焚燒廠可以達到五六百度，這與技術、規模，以及垃圾熱值等方面因素都有關系。”

另外，隨著國補退坡，垃圾焚燒廠垃圾處理費中標單價也有所增長，從“十三五”期間的69元/噸，提升到“十四五”期間的99元/噸。

“垃圾焚燒廠可以在虧本時選擇關閉，但如此一來就會給城市運轉帶來問題，因此地方政府往往不會任由垃圾焚燒廠倒閉，一些奄奄一息的垃圾焚燒廠會獲得政府輸血。”有業內人士告訴記者，相比于垃圾進廠量下滑，更讓垃圾焚燒企業憂慮的可能是欠款問題。

他表示：“即使產能利用率只有六成，企業同樣能實現盈虧平衡，幾乎沒有哪個項目因進廠垃圾不足導致虧損。但是政府拖欠補貼、垃圾處理費帶來的問題更為嚴峻，直接影響企業現金流，特別是近兩三年，地方政府開始拖欠垃圾處理費。目前中大型垃圾焚燒廠依靠發電可以覆蓋人工、耗材等日常運營的變動成本，但難以收回投資。”

編輯： 李丹