傅濤：流域生態系統健康管理政策思考

時間： 2015-01-06 09:49

來源：中國水網

作者：傅濤

流域生態系統管理一直是我國環境管理領域的一個重點。隨著環境治理工作的推進，公眾對于環境治理效果的期望越來越高，促進以點為基礎的環境治理項目產生出整體的流域治理效果應該成為流域管理工作新的常態。流域治理因為跨區域、跨部門，比單個城市的環境治理更加復雜，更具挑戰性。隨著我國重點領域投融資機制的改革、大資本時代的到來，以及環境信息公開與公眾參與的強化，流域治理面臨新的社會與政策環境。在此背景下，我們對流域治理的特點與管理的難點進行了梳理，并從流域治理的管理體制、水資源費政策、政府購買公共服務、流域治理的系統設計層面提出了幾點建議，供業內參考。

一、流域管理的新常態

（一）投融資體制改革深入影響流域治理

一直以來，環境治理主要是地方的事權，正如我國《環境保護法》中所規定的，“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”中央主要是在上層制定生態功能區劃、總量管理等，運用三同時制度、環境影響評價制度、排污權交易等各種行政、經濟手段推動管理。環保的管理思路也主要是不斷對地方政府加壓。然而，事權和財權的不對等在環境管理領域非常明顯。在財權上，屬于中央職權范圍內的事務資金相對充足，而地方政府職權范圍內的事情資金相對缺乏。除了轉移支付之外，環境治理百分之九十的事權屬于地方政府。過去，地方投融資平臺的很大一部分資金，被地方政府用于各地水務、垃圾處理、生態修復等。

而從黨的十八大以來，我國行政體制一直在發生大的變化。2014年11月，國務院發布《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）。此前，國務院亦發布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），財政部發布《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）。隨著這一系列文件的出臺，我國投融資體制進入改革的快車道。《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》文件中，很多條款都與環保產業直接相關，直接涉及基礎設施、環境保護與生態建設領域的投融資體制改革。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）等文件發布后，地方投融資平臺的清理，無疑也將改變地方政府環境保護、流域治理投融資來源的結構，對環境治理結構與流域管理都產生深刻的影響。

（二）越來越多的公眾參與直接影響環境產業發展

越來越多的公眾參與活動直接影響環境產業的發展。《中華人民共和國環境保護法（2014年修訂）》第五章專門對“信息公開與公眾參與”作出了具體的規定，為公眾參與提供了明確的法律保障，公眾依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。回顧過去，PM2.5治理的出現就是在公眾參與的推動下形成的管理共識。此外，公眾對于環境治理的效果也提出了更高的要求，不僅僅只關注COD、BOD等減排指標，而是直接關注環境治理的效果，關注能否“下河游泳”，能否看到“藍天白云”。信息公開、公眾參與、公眾對于環境治理效果的渴望成為環境治理領域大的趨勢與大環境。

（三）資本市場推動環境治理產業的發展

隨著新三板的擴容、上市核準制向注冊制的轉變，大資本時代將到來。一批科技企業有望迅速上市，發展壯大，成為治理環境的重要力量。而目前，資本市場對環保產業有很高的預期。這也將有利于增加環保企業的融資溢價能力，擴大環保領域的資金來源，加強環境產業的力量。

二、流域管理不同于市政管理的三大難點

具體到流域管理，它具有不同于市政管理的三大特點：

（一）流域的問題涉及到多個業務部門。流域治理與市政、環保、生態、水利等不同專業、業務都息息相關。真正治好一個流域，需要各個學科、專業、業務之間相互配合。

（二）流域管理涉及到行政區劃的問題。我國的行政管理靠縣級以上人民政府依行政區劃進行治理。而流域的問題卻是一個跨行政主體的問題。不是簡單的誰的孩子誰抱走，誰的區域誰負責就能解決。雖然我國已經存在流域管理的機構，但目前這些流域機構主要是水利部的直屬機構，屬于事業單位。流域的環境治理還缺乏一個職能齊全的、權限充分的流域機構來負責協調各行政區劃相互之間的分工與配合。依靠現有的機構，經常是事倍功半。

（三）流域治理還涉及時間跨度的問題。并不是把流域內現在的點源污染都治理好了，就能還社會一個清澈的環境。我國還有很多的淤泥、土壤污染等歷史遺留問題，這些問題由于時間的流逝而常常找不到治理的責任主體。

這些特點造成流域的管理問題、科技問題比城市環境治理問題、農村環境治理問題更難、更復雜。管理的難點主要體現在：

（一）跨部門協同。跨專業意味著跨部門，地方政府如何有效協調各個部門的工作。流域治理既需要專業之間的分工負責，也需要有效的協調與配合。

（二）跨區域協調。與歐洲國家的行政體制不同，我國的行政體制不是基于民主的單體聯合而成，而是基于中央授權的分散制，下級機構主要對上級機構負責。行政管理系統在中央是條狀管理，到各行政區域又是塊狀管理。如何將條塊化的行政管理協調起來是流域管理的第二個難點。

（三）感性與理性的結合。科學以理性話題為主，而公眾往往以感性感知為主。在移動互聯網時代，社會的感知、感性的傳播比以往更快、更廣，環境管理、流域治理也更需要考慮公眾對于效果的感知。隨著信息的公開，地方政府所面臨的環境投訴將可能比以往更多，承擔治污項目的環境治理企業也將面臨更大的治污責任風險，而不再僅僅是排污單位面臨排污的風險。財政支持的科技立項項目也將面臨更多的監督。如何理性與感性進行結合，促進環境治理面向效果是流域治理的另一大難點。

三、對流域管理的幾點政策建議

編輯：田皓

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