泉州市境內橫跨晉江的刺桐大橋，是福建省特大型公路橋梁之一，也是我國國內最早采用引入本土民營資本的BOT方式建設的路橋項目。對研究推動公私合作伙伴關系即政府與社會資本合作模式（PPP）機制創新，以及這二十年前出現的具體案例作考察分析，很有現實意義。

1994年，由泉州市15家民企參股組成的名流公司出資60%，政府資金占40%，組建“刺桐大橋投資開發有限公司”，全權負責大橋建設，其經營期限30年(包括建設期)，期滿后無償移交給政府。該橋于1996年12月28日建成通車后，就開始收費，按協議，其經營期限要到2025年。由于刺桐大橋、泉州大橋、順濟新橋、筍江橋四橋之間間隔緊密，且其它三座大橋不收費，過往車輛大都選擇從這三座橋通過，造成上述三橋時常擁堵不堪，高峰期間，經常需要花近一個小時才能順利通過。

刺桐大橋收費站逐漸成為往來晉江兩岸車流、物流的“攔路虎”，近幾年來，撤銷該收費站的呼聲四起。不少人大代表和政協委員在地方“兩會”期間也紛紛提出建議和提案，要求盡快撤銷刺桐大橋收費站。但BOT投資項目還沒到期的理由，擋住了撤銷收費站的腳步。

一方面是城市發展、人民生活、市民出行、過往車輛對收費站撤銷的迫切要求；另一方面是協議如何履行、民營企業投資回報如何保障所體現的政府誠信。刺桐大橋遭遇了尷尬的現實窘境，引起了越來越多的社會關注。

中國PPP沙龍（第2期）-《福建泉州刺桐大橋BOT項目經驗介紹》于9日順利舉行，大岳咨詢有限公司總經理金永祥在本次沙龍對刺桐大橋BOT項目作了詳細的分析點評，并與特許經營立法結合進行了獨到深刻的剖析解讀。

（1）刺桐大橋項目是典型的PPP項目，也是特許經營項目，盡管沒有特許經營協議，項目的特許經營特點亦非常明顯。該項目20年的風雨歷程是財政部推動PPP工作和國家發改委推動特許經營立法的一面鏡子，其經驗教訓值得總結借鑒。地方政府和社會投資人參與PPP項目也可以從項目中得到啟示,沒有規范就只能扯皮。

（2）陳慶元陳董事長的故事生動曲折，反映了地方政府與社會投資人之間的恩恩怨怨，但其中任何一方都沒有違約的情況發生。這說明了兩點，一是契約精神在項目中得到了體現，雙方在整個過程中都按照規則來維護自身利益，這與很多地區的政府違約形成了對比，具有進步意義；二是項目初期留下了很多隱患問題，雙方在20年時間里造成了很大內耗，降低了項目的效率，抵消了改革的成果。

（3）項目的產生過程不規范，可以歸結為歷史的局限性。20年前懂PPP的人并不多，但現在必須反思，當初政府與國外投資人談判由于投資人提出條件沒有談成，名流公司不要求任何條件搶到項目，說明國外投資人的做法符合市場規律，名流公司的做法違背了市場規律而受到了懲罰。項目后期問題的處理也同樣不規范，沒有采取通過后評估的方式找出問題，再通過談判一次性解決歷史問題，保證后續的運行順暢，后期出現問題沒有中介機構提供專業支持。刺桐大橋項目到2025年項目收費期才結束，應該通過專業的方式一次性解決問題。

（4）高回報是問題的根源。PPP項目要有合理的風險分擔機制，投資人把交通流量風險擔下來期待換取高回報是一種僥幸心理。在我國目前體制下，基礎設施的高回報在政治上對主政者是有壓力的，有時候回報高了應該通過重新談判進行調整。

（5）名流公司從獲得項目到項目建成期間的表現可圈可點，進入運營期公商合作的雙方出現了問題，先是政府建了其它幾座競爭性橋梁影響了項目的收入，其次是項目公司要進行大橋兩側的土地被拒絕，投資人有苦說不出。這為社會資本介入PPP項目提供了借鑒：不能怕前期工作耽誤時間，磨刀不誤砍柴工。后續的執行麻煩證明了前期工作不是浪費時間而是非常必要的，市場經濟就是要丑話說在前頭，親兄弟明算賬。

隨后，金永祥又從專業角度結合刺桐大橋項目，對特許經營立法應該解決的問題進行了梳理分析。

金永祥指出，特許經營立法的出臺應該為刺桐大橋這類公商合作項目的運作和執行提供保障，是一件值得期待的好事。如果立法做不到保障PPP項目的運作和執行，立法就沒有意義，或者說就沒必要。我國存在很多幫倒忙的立法，特許經營立法要避免幫倒忙，就要接地氣，要解決實際問題。可以適當借鑒國際經驗，但不能簡單抄寫國外的條文或者概念。發達經濟體的政企關系是簡單的、穩定的，我國政企關系的情況非常復雜，又處于改革之中的不穩定狀態，這是我們和國外的根本區別，立法工作必須考慮這種現實。

金永祥表示，透過刺桐大橋項目，我們期待當前的特許經營立法能夠解決以下問題：

（1）法律的名稱要清晰，涉及的概念應準確。目前初步的叫法是《基礎設施與公用事業特許經營法》。基礎設施的概念包括市政公用基礎設施、社會基礎設施等，基礎設施和公用事業這兩個概念不在一個層面上，立法時概念應該準確，也許叫基礎設施就夠了。另外，基礎設施和基礎產業在概念上是有差別的，談基礎設施立法，特許的范圍最好不要涉及基礎產業，否則容易說不清楚。

（2）特許經營法中必須規定特許經營的范圍，在確定這個范圍時要注意行政許可和特許經營的差別。法律界的人士很少去鉆研概念，特許經營是一種特殊的行政許可，或者說是行政許可加上特許經營協議，兩者不能等同。有的基礎設施需要特許經營，有的可能行政許可就夠了，并不需要特許經營。不能任何事都特許經營，但該實行特許經營的也不能漏掉。

（3）特許經營涉及傳統國有企業的特許經營和PPP項目公司特許經營兩種類型，立法不能光討論PPP項目公司的特許經營而不討論傳統國有企業的特許經營。傳統企業經營基礎設施的情況在我國永遠也不會消失，如果法律沒有涵蓋到這種情況，那么在推進特許經營制度時對這些企業的管理就會沒有依據，政企不分的老問題就依然得不到解決，體制看起來別扭，立法就會暴露出問題。

（4）政府如何運作管理特許經營很關鍵。目前政府職能劃分的原則性規定是有的，但應該把特許經營的完善作為一件新事務看待，以前特許經營中出現的很多問題與政府職能不清有關。這里涉及從中央到省級、市縣政府管什么、如何管的問題。包括是否需要設立相關的部門和機構，比如是否需要設立跨部門的協調決策機構（各地通用的成熟做法），是否需要設立從事專業支撐的PPP中心（發達經濟體推PPP項目比較普遍）等。這是特許經營立法的核心內容之一，不能回避，用類似“縣級人民政府負責”的說法造成過很多麻煩，立法中有必要說清“縣級人民政府怎么負責”。

（5）對特許經營項目每個階段的運作要求是什么，在每個階段由哪些機構做哪些工作（包括公商雙方），做不到或者做不好怎么處理。這項工作是實實在在的，需要借鑒國際經驗，但更主要的是總結以前的好的做法，同時要注意解決好實踐中不規范的問題、法律沖突和盲點問題。

（6）細節工作在法律里僅作原則性規定，不應成為法律的主要內容。比如，特許經營協議的條款，僅作原則性規定，說明必須包括的幾項內容便可，無須逐條列出。但特許經營協議這類具體的工作可以由PPP中心等部門編寫指南或范本之類的文件，而且可以針對不同行業不同類型的項目出很多文件，這些工作也可以通過政府購買服務的方式由咨詢機構完成。

（7）做好特許經營項目需要吸收以往項目的經驗教訓，包括國際經驗教訓，在這方面專業的中介機構可以發揮支點作用，這種做法是國際慣例。開放的咨詢市場比開放的投資市場更有意義。我國處于市場經濟的初期階段，利用外腦被廣泛流傳，但利用外腦的含義停留在表面，地方保護非常嚴重。在立法工作中為中介咨詢機構作出些具體的規定，會有事半功倍的效果。

編輯：曲宏斌