環境績效合同服務落地需要突破的核心要素

時間：2015-11-05 15:13

來源：E20環境平臺

作者：肖瓊

在9月底E20研究院啟動的“環境產業藍色之旅—第二季.黑臭水體行動計劃”走進廣西省南寧市那考河流域治理PPP項目的調研活動中，E20研究團隊欣喜的看到了環境績效合同服務模式在產業的落地。而這一典型項目在推進過程中取得的經驗，也為E20研究院開展環境績效合同服務模式核心要素的研究提供了良好的案例分析素材。本文是在調研的基礎上，根據E20研究院行業研究員對上海濟邦咨詢公司董事長、PPP領域知名專家、《基礎設施和公共事業特許經營法》起草小組核心成員張燎的專訪，整理總結而成，供業界參考。

2011年4月，環保部發布了《環境系統促進環境產業發展的指導意見》（環發[2011]36號），明確提出鼓勵“積極探索合同環境服務等新型環境服務模式”，這是合同環境服務首次出現在環保部的政策文件中；2012年11月，環保部印發《環保服務業試點工作方案》，提出“探索促進環保服務業發展的方式和路徑取得較大進展、形成若干新型環保服務模式“等目標，啟動了合同環境服務在產業落地的推動工作。經過兩年的時間，于2014年上半年，環保部公布了首批環保服務業試點案例；2014年12月，國務院辦公廳下發《關于推行環境污染第三方治理的意見》，明確提出“采用環境績效合同服務等方式引入第三方治理……”，作為合同環境服務的升級，環境績效合同服務首次進入國家政府文件得以明確。在政府堅持推動環境績效合同服務（合同環境服務的升級）在產業落地的過程中，出現了一些雛形，以永清環保在多地的項目探索為主，也出現在了一些按效果付費的河道治理項目，以 “寧波模式”為代表。但根據E20研究團隊研究觀察，絕大多數的環境績效合同服務項目只是帶了一頂“帽子”而已。環境績效合同服務的落地，需要環境治理的甲乙雙方，以及第三方服務機構的共同努力，更需要解決以下核心的問題。

轉變思路樹立真正面向效果的PPP觀念

對于地方政府而言，在環境治理項目的落地中，首先要樹立真正的PPP觀念，目前80-90%的地方政府并沒有真正理解PPP精髓，建議地方政府要敢于把一個環境治理項目從設計、投資、建設、運營，整體打包給專業的環境治理企業，要把一個環境治理項目看成一個生命體。其次，要把面向效果的績效考核作為環境治理項目的核心要素，即以環境治理效果為導向，推動PPP項目的落地。

逐步識別出適應當地項目的績效考核指標

目前，在財政部所推動的環境治理PPP項目中，絕大多數項目的闡述說明描述的多是工程，極少數項目能涉及到環境效果，所謂闡述說明即為績效考核指標。以南寧市那考河項目為例，其合同中規定的“水質、水量、防洪”三大績效考核指標只是小指標，所導向的結果是“水清、岸綠、人美”，包括把當地的民俗文化納入。而對于中國那么多的城市而言，由于各種條件的不同，其考核的指標會有很大的差異。那考河項目通過多方博弈，最終形成了其目前的考核指標，而在別的項目中，這一指標體系可能就不會適應。對于環保領域利用PPP模式，重點是識別環境績效指標。建議政府可以通過示范總結出通用指標，供地方政府或政府顧問去選擇利用，并加以優化，有利于環境績效合同服務項目的順利實施。

轉變傳統的工作方法專業的事交給專業的人去解決

目前，我國地方政府在推動PPP項目落地過程中，往往為節省開支，自搭團隊或聘請非專業第三方咨詢機構啟動工作，上述不正確的工作流程及方法均會為PPP項目的落地帶來較多的不順及風險。為推動環境績效合同服務模式的順暢落地，盡可能的減少項目執行過程中存在的風險，建議地方政府轉變傳統的工作方法，在項目交易階段，聘請專業的咨詢機構及設計機構，協助政府進行優秀的社會投資人（環境治理企業）的選擇。在選擇社會投資人時，應該以其所能達到的治理效果為導向，而非看其是否為國企或私有企業，甚至可以是聯合體。

建立雙重保障機制

一是保障付費能力，即政府要有保障自己付費能力的證明，讓企業放心，要具有法律證明其付費能力的法定文件，比如出具有同級人大批準、加蓋政府公章的治理費用列入跨年度預算證明，二是加強監管，保障效果，即政府自身監管能力的建設，建議在項目建設及運營期間，聘請專業的第三方服務機構，增強政府監督管理的專業能力。

在國家政策的積極推動下，在產業界的共同努力下，中國的環境治理的甲、乙方正在逐漸走向成熟。通過越來越多的典型項目的探索，阻礙環境績效合同服務發展的因素也終將解決。而環境績效合同服務模式的落地，將推動中國的環境治理真正能夠面向環境效果，“天藍水清”將僅有一步之遙。

后記：自2008年起，E20研究院院長傅濤即開始帶領研究團隊，在產業政策的研究上推動環境產業的升級與轉型，自2011年以后，堅持推動環境績效合同服務（合同環境服務的升級）在產業的落地，在這一過程中，先后承擔了環保部公益課題《環境產業發展模式的研究》、國家水專項課題《合同環境服務及其案例研究》等研究。

作者：E20環境平臺/E20研究院合伙人/院長助理

編輯：李曉佳

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