2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議上，習(xí)總書記正式提出要建設(shè)海綿城市，2014年10月建設(shè)部發(fā)布了海綿城市建設(shè)技術(shù)指南；2015年“水十條”發(fā)布，明確了黑臭水體治理的目標(biāo)。海綿城市和黑臭水體治理進(jìn)展如何？二者之間是怎樣的關(guān)系？產(chǎn)業(yè)的未來在哪里？3月30日，在“2016（第十四屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇上”，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城鎮(zhèn)水務(wù)與工程分院資源研究所所長王家卓和大家分享了他的思考。

以下內(nèi)容根據(jù)現(xiàn)場發(fā)言整理。

王家卓：各位領(lǐng)導(dǎo)，各位同行大家中午好，非常高興有機(jī)會到這兒和大家分享對當(dāng)前很熱門的話題：海綿城市和黑臭水體的認(rèn)識。

王家卓發(fā)言

海綿城市建設(shè)及其進(jìn)展

我的分享分以下幾個分面，第一部分是海綿城市。從2015年起這是一個非常熱門的話題，我們經(jīng)常在各種地方聽到。2013年12月，在中央城鎮(zhèn)化工作會議上，習(xí)總書記正式提出，我們城市過度硬化，需要建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。2014年10月份建設(shè)部發(fā)布了海綿城市的建設(shè)技術(shù)指南。2015年初，財政部、建設(shè)部、水利部發(fā)布了關(guān)于中央拿出專項資金支持海綿城市試點的通知。2015年10月份國務(wù)院辦公廳下發(fā)了國辦發(fā)75號文件，提出要全面推進(jìn)海綿城市的建設(shè)。2016年的中發(fā)6號文件和國發(fā)8號文件也都分別強(qiáng)調(diào)了海綿城市建設(shè)問題。

2015年130多個城市編制海綿城市實施的計劃，最后經(jīng)過競爭性評審，16個城市第一批海綿城市試點城市城市。

國辦發(fā)75號文件是關(guān)于海綿城市建設(shè)的一個非常重要的文件。在這個國辦文件里面，第一次明確提出什么是海綿城市。按照我們以前的定義，海綿城市就是城市像海綿一樣。國辦75號文說，海綿城市是一種新的發(fā)展方式，這明顯是對我們過去海綿城市概念的豐富和升華。

為什么搞海綿城市？修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源等等這些都是比較清楚的，擴(kuò)大公共產(chǎn)品有效投資，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，這個是非常關(guān)鍵的，尤其是擴(kuò)大公共產(chǎn)品有效投資，也是國辦75號文件中明確提出的問題。

在這個文件里面特意提出了海綿城市建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)：2020年，城市建成區(qū)20%以上面積達(dá)到海綿城市要求。我們到2020至少有1萬平方公里的城市建成區(qū)面積要達(dá)到海綿城市的要求。

2016年國家還要繼續(xù)推動海綿城市試點工作，現(xiàn)在各個地方也在非常緊張地準(zhǔn)備。除了國家試點外，目前我們看到湖南、山東等很多省份，從省級財政拿出專項資金，支持本地海綿城市的建設(shè)。

黑臭水體整治

第二個部分，我想初步談一下關(guān)于城市黑臭水體整治的問題，這也是大家非常關(guān)注的問題。2015年4月，國務(wù)院印發(fā)了水十條，水十條里面明確提出了城市黑臭水體整治的時間節(jié)點，要求2020年要達(dá)到黑臭水體控制在10%以內(nèi)的目標(biāo)；全國36個重點城市要在2017年底前消除黑臭水體。去年8月28日，建設(shè)部等四個部委還印發(fā)了城市黑臭水體整治工作指南。

這個指南里面特意強(qiáng)調(diào)了公眾參與的問題，最近媒體也在說這個事情。我們原來說水的質(zhì)量，是按照四類水體、五類水體、劣五類等分級。這次引入了公共感受的問題并特意提到，要對于存在爭議的水體發(fā)問卷，充分考慮老百姓的感受。

還有一個，環(huán)保部開通了城市水環(huán)境公共參與的微信平臺，公眾可以舉報周邊發(fā)現(xiàn)的黑臭水體。人民群眾可以參與監(jiān)督和舉報，應(yīng)該說是非常有意義的事情。截止到2月16日，全國295個地級城市，77個城市沒有黑臭水體，在其余218各城市中，查出黑臭水體1861個，后來經(jīng)過舉報又增加了15條。

海綿城市與黑臭水體的關(guān)系

第三個部分，我談一下海綿城市與黑臭水體之間有什么樣的聯(lián)系和關(guān)系。

在國務(wù)院辦公廳關(guān)于海綿城市建設(shè)指導(dǎo)意見中，把黑臭水體整治、城市內(nèi)澇等問題都放進(jìn)去了。很多人都知道我們原來是學(xué)習(xí)美國的綠色基礎(chǔ)設(shè)施和LID的基礎(chǔ)上提出的海綿城市建設(shè)。但是中國有中國的國情，所以我們對這個問題的理解，需要回到我們的國情上來。我們的海綿城市不能僅僅搞一些花花草草，做點兒雨水收集。中國的海綿城市建設(shè)，必須要將問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向結(jié)合起來。目標(biāo)導(dǎo)向很好理解，就是要在新建區(qū)域全面按照海綿城市理念進(jìn)行建設(shè)。問題導(dǎo)向就是要對現(xiàn)狀城市建成區(qū)進(jìn)行仔細(xì)分析，有什么問題解決什么問題，比如內(nèi)澇問題，黑臭水體整治等。我個人的覺得，老城區(qū)搞海綿城市不是要把城市再刨個底朝天，全市都搞成大工地。

很多人經(jīng)常感覺困惑，為什么我們的海綿城市和美國的綠色基礎(chǔ)設(shè)施和LID又不一樣？海綿城市到底能干什么？其實理解這個問題需要注意到，我們經(jīng)常講的海綿城市有兩個層面，一個是廣義的海綿城市，一個是狹義的。國辦發(fā)75號文件，里面說的海綿城市是廣義海綿城市，海綿城市建設(shè)目標(biāo)說的也很清楚了：我們希望以海綿城市為契機(jī)，統(tǒng)籌解決當(dāng)前水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等等方面的問題。措施上，包括了源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理等等。

這都是國辦文件的原話，從2015年起所有新區(qū)都要按照海綿城市來做，老城區(qū)要以問題為導(dǎo)向。這些問題主要包括城市內(nèi)澇的問題、水體黑臭、水環(huán)境污染的問題、水生態(tài)破壞，河道過度硬化等問題。

有時候我們說的海綿城市，又是一個相對比較狹義的海綿城市。比如說我們要讓70%左右的降雨就地消納和利用，說的是源頭控制，這個時候說的就是狹義的海綿城市。狹義海綿城市是黑臭水體治理措施中的一部分。對于分流制的排水系統(tǒng)，源頭減排有利于治理初期雨水的污染，對于合流制排水系統(tǒng)，源頭減排主要用于減緩合流制污水溢流污染。

中國為什么要搞海綿城市，我們也可以美國的低影響開發(fā)中找到一些答案。美國人為什么要做低影響開發(fā)？我們可以回顧一下，美國近代環(huán)境運動，六七十年代風(fēng)起云涌，1972年頒布了清潔水法案，從1972年開始美國投入大量資金建污水處理廠，但是并沒有達(dá)到想要的水質(zhì)效果。這種情況下，上個世紀(jì)90年代初期，他們開始了低影響開發(fā)的實踐。所以我個人理解，LID在美國是水環(huán)境污染控制技術(shù)的一部分，美國的LID的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中，其控制雨量一般也叫做water quality volume。

美國的西部，比如說西雅圖，在低影響開發(fā)方面做的非常好，他們研究發(fā)現(xiàn)，雨水的直接排放對生態(tài)威脅是比較大的，西部沿海靠北的地區(qū)是美國非常重要的三文魚產(chǎn)區(qū)，雨水直接排放造成三文魚發(fā)育不良、畸形、死亡等等，這是水生態(tài)非常敏感的地區(qū)。西雅圖大規(guī)模推廣綠色基礎(chǔ)設(shè)施和這個有關(guān)系。

2010年美國紐約編制了綠色基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，用以減緩合流制污染溢流污染。用綠色基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)合灰色基礎(chǔ)設(shè)施的辦法做，20年需要投53億美元，用傳統(tǒng)的灰色的辦法則需要用68億美元。從整個周期來說綠色辦法是非常精明、經(jīng)濟(jì)、有效的方式。

華盛頓特區(qū)也在通過綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)把合流制溢流污染的深隧調(diào)蓄量大規(guī)模降低。

總結(jié)一下二者的關(guān)系說，廣義的海綿城市建設(shè)是包括黑臭水體整治的，而狹義的海綿城市類似于美國綠色基礎(chǔ)設(shè)施，是黑臭水體治理中應(yīng)對城市面源污染的有效措施。

產(chǎn)業(yè)機(jī)會在哪里

第四個部分，我簡單談一下我理解的海綿城市和黑臭水體整治背后的產(chǎn)業(yè)機(jī)會。海綿城市建設(shè)的錢花在什么地方？國辦發(fā)75文件說的比較清楚了，包括海綿型道路和廣場建設(shè)、海綿型建筑和小區(qū)、海綿型海綿型公園建設(shè)、河道生態(tài)治理、城市排水管網(wǎng)建設(shè)、黑臭水體整治、內(nèi)澇治理等。

城市黑臭水體整治到底要做什么？這也是大家非常關(guān)注的，最近各城市人民政府也都行動起來了。在建設(shè)部發(fā)的黑臭水體工作指南中，說的非常清楚，要截污納管、面源控制、內(nèi)源治理、生態(tài)修復(fù)、活水循環(huán)、清水補(bǔ)給。

這個是我們做黑臭水體整治中必須認(rèn)識到的問題。圖中的照片是中國南方某城市的照片，生活在這樣的環(huán)境里面，周邊老百姓顯然是不會高興的。

黑臭在水里，根源在岸上，核心在管網(wǎng)。治理黑臭水體要做的工作很多，但是核心問題是截污。此外，特別需要強(qiáng)調(diào)的一點，黑臭水體的治理需要統(tǒng)籌規(guī)劃，一河一策，要避免盲目的工程堆砌。而且要注意和水環(huán)境綜合治理適當(dāng)區(qū)分。黑臭水體整治是在有限時間內(nèi)設(shè)定的有限目標(biāo)。

未來需要怎樣的產(chǎn)業(yè)模式

第五部分，我簡單談一下對產(chǎn)業(yè)模式的認(rèn)識。回到2015年國辦發(fā)75號文件。國辦文件里面說，要按照PPP的模式來推動海綿城市建設(shè)。文件里邊提到，要鼓勵有實力的科研設(shè)計單位、施工企業(yè)、制造企業(yè)與金融資本相結(jié)合，組建具備綜合業(yè)務(wù)能力的企業(yè)集團(tuán)或聯(lián)合體，采用總承包等方式統(tǒng)籌組織實施海綿城市建設(shè)相關(guān)的工作。

去年建設(shè)部和國開行、建設(shè)部和農(nóng)行分別發(fā)了關(guān)于開發(fā)性、政策性金融支持海綿城市建設(shè)的文件。最近大家可能關(guān)注濟(jì)南、鎮(zhèn)江、遷安等地海綿城市的PPP項目。這種PPP項目未來可能會快速增加。

根據(jù)2015年國辦發(fā)75號文件，按照PPP的模式和項目整體承包的運作方式，未來行業(yè)可能會出現(xiàn)分化：一些大的公司朝更大的方向演進(jìn)，還有一些公司朝著更專業(yè)的方向演進(jìn)。什么都想干的公司，未來生存的空間比較小，中建、中電建、北控、首創(chuàng)等具有資金、資源、管理等方面的優(yōu)勢和資源整合能力的大型國企可能會優(yōu)先受益，慢慢演化成為平臺公司。專業(yè)公司的服務(wù)對象可能會是中標(biāo)后的社會投資人，小公司直接從政府拿項目單個來做，未來的機(jī)會會減少。

但是采用PPP和總承包的背景下，企業(yè)也面臨幾個風(fēng)險：

第一是技術(shù)風(fēng)險，當(dāng)前這些項目打了包，這么復(fù)雜的項目，要按照績效考核，不是那么好做的。如果企業(yè)采用的技術(shù)路線不能達(dá)到環(huán)境績效的要求，根據(jù)環(huán)境績效服務(wù)合同的要約，可能有些企業(yè)大量資金投進(jìn)去，環(huán)境沒治理好，最后拿不到錢，可能面臨巨額的經(jīng)濟(jì)損失；

第二是項目的復(fù)雜程度和邊界條件帶來的風(fēng)險，因為PPP項目涉及了后期的運營維護(hù)，這些運營維護(hù)比較復(fù)雜，這和傳統(tǒng)的污水處理廠運營不太一樣，涉及到和市政、城管、園林等部門的分工協(xié)作，這需要企業(yè)進(jìn)一步研究創(chuàng)新模式；

第三是PPP項目時間比較長帶來的風(fēng)險，20-30年的運營期，尤其是流域治理，中間有很多不確定性，比如上游的大量開發(fā)，比如流域中人口的增加導(dǎo)致污水量的快速增大等，都會給帶來一些風(fēng)險。

最后我簡單總結(jié)一下，海綿城市的建設(shè)是一個大趨勢，國家當(dāng)前正在大力推進(jìn)。這里面涉及到很多內(nèi)容，水務(wù)行業(yè)、園林行業(yè)、施工企業(yè)、設(shè)備銷售、材料供應(yīng)和金融資本等都會有很多的機(jī)會。未來海綿城市的推進(jìn)方式肯定以PPP為主，而且以項目整體打包的方式為主，甚至把水廠、污水處理廠等優(yōu)質(zhì)資源都打包放進(jìn)來。所以未來大公司成為二甲方的現(xiàn)象越來越多，公司要不然做的很大做成平臺，要不然做的比較專。此外，企業(yè)還應(yīng)該更加重視技術(shù)積累和進(jìn)步，充分認(rèn)知技術(shù)背后的復(fù)雜性。

編輯：成苗苗