導(dǎo)讀：PPP專(zhuān)家、中國(guó)水網(wǎng)2015年度金牌專(zhuān)欄作家王強(qiáng)再度撰文，E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤特別點(diǎn)評(píng)如下：

伴隨著股市PPP題材的風(fēng)起云涌，行研們紛紛興奮起來(lái)，而另一頭，PPP的磚家們飛磚洶涌。其實(shí)，在這些表象討論的背后，一些深度的邏輯又未被發(fā)掘。百年來(lái)的金融創(chuàng)新，和改革開(kāi)放的三十年，已經(jīng)使金融這個(gè)基因逐步深入到了我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的每個(gè)角落。它既是助推劑，也是膨脹劑;既是白衣天使，也是伏地魔;沒(méi)它的地方一片死寂百業(yè)不興，有它的地方馬太和滾雪球效應(yīng)必然突出，不加控制就是焚身于欲火一片灰燼。王強(qiáng)博士深度思考之后，再次端出大作，希望由此啟發(fā)我們對(duì)PPP頂層結(jié)構(gòu)的再度思考。

城市化與金融市場(chǎng)的關(guān)系是我研究的重點(diǎn)領(lǐng)域。我國(guó)著名的信息分析專(zhuān)家，安邦咨詢(xún)的首席研究員陳功先生在其火爆的《顛覆世界的城市化》里，敏銳地指出，從人類(lèi)歷史上看，財(cái)政和金融危機(jī)與過(guò)度的城市化緊密相關(guān)。仔細(xì)想想也是，什么房貸市場(chǎng)、政府債券和產(chǎn)融結(jié)合，甚至是個(gè)人汽車(chē)消費(fèi)貸，追根溯源，都能夠和城市化掛起鉤來(lái)。陳功還發(fā)現(xiàn)，城市化速度越快，規(guī)模越大，就越容易造成金融危機(jī)。而為什么會(huì)造成這一千古不變的現(xiàn)象，其中的機(jī)制到底是什么，書(shū)中留下謎底等待我輩來(lái)解答。

要解釋城市化引發(fā)經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)的內(nèi)在機(jī)制，就要理解金融到底是怎么玩的。耶魯大學(xué)教授陳志武先生撰寫(xiě)的《金融的邏輯》為我們初步揭開(kāi)了面紗。事實(shí)上，《金融的邏輯》是一部西方金融簡(jiǎn)史，通過(guò)一個(gè)個(gè)西方國(guó)家在投融資實(shí)踐中的重大事件，深挖了其中的內(nèi)在邏輯，而這些事件，不僅僅催生了各種金融技術(shù)，更是改變了城市史和國(guó)家史。《金融的邏輯》還借古喻今，對(duì)當(dāng)時(shí)和未來(lái)我國(guó)金融發(fā)展的方向作了展望。而我在閱讀《金融邏輯》的時(shí)候，會(huì)情不自禁地對(duì)我國(guó)PPP的金融邏輯思忖一二，頗具玩味。

金融的背后是制度，制度的背后是能力

經(jīng)濟(jì)史、經(jīng)濟(jì)思想史和金融史可能是比經(jīng)濟(jì)和金融趨勢(shì)本身更有意思的話(huà)題。現(xiàn)在我們所熟知和應(yīng)用的大量經(jīng)濟(jì)和金融的理念、手段實(shí)際上都有歷史淵源的，例如合同、股份制、利率、甚至是股票、債券、保險(xiǎn)等，這些東西在幾百年前都是創(chuàng)舉，是當(dāng)時(shí)特定環(huán)境下的解決方案，用得好了，就會(huì)逐漸得到同行效仿和推廣，久而久之，就成為非常發(fā)達(dá)、有效和靈活的金融技術(shù)和工具，其本質(zhì)就是信用、借貸、然后就是資本的反復(fù)循環(huán)和擴(kuò)張。

千萬(wàn)不可以小看這些技術(shù)和工具。《金融的邏輯》為我們揭示出，正是這些金融技術(shù)和工具的創(chuàng)新在近五、六百年來(lái)推動(dòng)了人類(lèi)邁向現(xiàn)代社會(huì)的兩次重大革命，文藝復(fù)興和工業(yè)革命。了解西方美術(shù)史的人都知道十六至十九世紀(jì)在歐洲有一個(gè)藝術(shù)珍品最大的主顧，美第奇家族，而在背后支撐的是美第奇銀行。“美第奇家族對(duì)意大利文藝復(fù)興、對(duì)歐洲走出中世紀(jì)、對(duì)現(xiàn)代科學(xué)有著根本性的貢獻(xiàn)”，投入由大量財(cái)力收藏、翻譯和出版古希臘經(jīng)典、建立歐洲最大的圖書(shū)館，出資培養(yǎng)了一大批大畫(huà)家、雕塑家和建筑家，其中不乏米開(kāi)朗基羅這樣的巨匠，而伽利略實(shí)際上是美第奇家族的家庭教師，是在家族的資助下作出了一系列天文和物理學(xué)的偉大發(fā)現(xiàn)。文藝復(fù)興之后，資本的效力繼續(xù)在發(fā)酵，催發(fā)了英國(guó)的工業(yè)革命。

而在這之前，英國(guó)實(shí)際上已經(jīng)歷過(guò)一場(chǎng)金融革命(英格蘭銀行的創(chuàng)立、公債的發(fā)行和穩(wěn)固以及其他金融業(yè)的變革稱(chēng)為“金融革命”)，金融革命不斷為工業(yè)革命注入資本燃料和動(dòng)力，更是為后來(lái)的工業(yè)革命做好了組織形式上的準(zhǔn)備(股份制為工業(yè)規(guī)模化創(chuàng)新和生產(chǎn)提供了大資本)。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎(jiǎng)得主約翰·希克斯(John Hicks)指出，工業(yè)革命不是技術(shù)創(chuàng)新的結(jié)果，或至少不是其直接作用的結(jié)果，而是金融革命的結(jié)果。工業(yè)革命早期使用的技術(shù)創(chuàng)新，大多數(shù)在工業(yè)革命之前早已有之。然而，技術(shù)革命既沒(méi)有引發(fā)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，也未導(dǎo)致工業(yè)革命。因?yàn)樵缫汛嬖诘募夹g(shù)發(fā)明缺乏大規(guī)模資金以及長(zhǎng)期資金的資本土壤，便不能使其從作坊階段走向諸如鋼鐵、紡織、鐵路等大規(guī)模工業(yè)產(chǎn)業(yè)階段。工業(yè)革命興起的新產(chǎn)業(yè)，其工業(yè)原料、研發(fā)、人力、廠房和設(shè)備成本等開(kāi)支都十分巨大，如機(jī)械制造，冶金，鐵路等等都屬資金密集型行業(yè)，對(duì)廉價(jià)資本依賴(lài)性大。英國(guó)光榮革命后建立的文官制度和財(cái)稅制度使其長(zhǎng)期公債利率一降再降，最后僅3%利率水平，銀行利率降得更低，英國(guó)在發(fā)展國(guó)債市場(chǎng)之后，進(jìn)一步發(fā)展了股票市場(chǎng)、企業(yè)債券市場(chǎng)等等，如倫敦證券交易所。這些都為工業(yè)革命提供了“廉價(jià)資金”。

如果我們單向來(lái)認(rèn)識(shí)金融創(chuàng)新帶來(lái)的巨大功效就大錯(cuò)特錯(cuò)了。眾所周知，金融創(chuàng)新也會(huì)帶來(lái)災(zāi)難。但是，金融創(chuàng)新的成功和失敗均不是來(lái)源于其自身，而是隱藏在深處的邏輯關(guān)系。正如陳志武所指出的，歐美國(guó)家在發(fā)展早期由于無(wú)法直接征稅，國(guó)家將未來(lái)的稅收和其他收入質(zhì)押并向公眾發(fā)行公債，然后國(guó)家籍此發(fā)展經(jīng)濟(jì)、形成還款能力并通過(guò)建立制度形成更強(qiáng)的“錢(qián)生錢(qián)”的能力。“錢(qián)生錢(qián)”就是財(cái)富擴(kuò)張，這里的財(cái)富當(dāng)然不僅僅是指資金，還包括技術(shù)水平、人才儲(chǔ)備、資源資產(chǎn)以及財(cái)富變現(xiàn)的預(yù)期，有了財(cái)富擴(kuò)張，償還這些公債當(dāng)然沒(méi)有問(wèn)題。除了公債以外，其他的金融技術(shù)和工具運(yùn)作的道理也是如此。這就是陳志武教授所指出的金融的邏輯。透過(guò)金融的邏輯，就可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家基本上是靠借債起家的，其中美國(guó)最為典型。美國(guó)在力爭(zhēng)擺脫英國(guó)殖民統(tǒng)治的時(shí)候，最初的大陸軍根本就沒(méi)有錢(qián)，也是通過(guò)發(fā)行各種中期債券和臨時(shí)債券籌資打贏了獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)，這些債券的發(fā)行和交易形成了美國(guó)最初的證券市場(chǎng)。19世紀(jì)30年代后，美國(guó)各州大量發(fā)行州際債券。19世紀(jì)40—50年代由政府擔(dān)保的鐵路債券迅速增長(zhǎng)，有力地推動(dòng)了美國(guó)的鐵路建設(shè)。正是靠著借債度日，美國(guó)孕育了使自己“錢(qián)生錢(qián)”的制度和能力，使國(guó)家建立在“取信于民”的基礎(chǔ)上，從而從弱小走向強(qiáng)大。

所以，英美等主要資本主義國(guó)家在十九世紀(jì)到二十世紀(jì)成為世界“列強(qiáng)”是有內(nèi)在邏輯的，這個(gè)邏輯就是金融的邏輯，而工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是金融邏輯的結(jié)果。按照這個(gè)邏輯，中國(guó)實(shí)際上很早就落后于這些國(guó)家了，至少十四、十五世紀(jì)以后，中國(guó)沒(méi)有大規(guī)模誕生和實(shí)踐什么金融創(chuàng)新工具，錢(qián)不能生錢(qián)，只能留存在天朝的國(guó)庫(kù)里，自然也不能催生出多少文化、技術(shù)和工業(yè)。而中國(guó)宋朝誕生的“交子”，現(xiàn)在考證下來(lái)，也不是什么金融創(chuàng)新，而是政府貨幣超發(fā)，掠奪民間財(cái)富的工具。所以，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后中國(guó)屢遭蹂躪也是有經(jīng)濟(jì)、金融和制度上的原因的。陳志武還指出了一個(gè)非常有意思的現(xiàn)象， 1600年前后一直把金銀財(cái)富揣在自己懷里的富國(guó)，如奧斯曼帝國(guó)、中華帝國(guó)等，以及到處搶別人財(cái)寶而不發(fā)展自身能力的西班牙、葡萄牙，到了二十世紀(jì)不是衰落就是滅亡。而1600年前后一直依靠借債度日的國(guó)家，到二十世紀(jì)都成了世界的主宰。

PPP的表面是金融，背后還是制度和能力

我在讀《金融的邏輯》的時(shí)候，很自然地就想到我國(guó)目前大規(guī)模推行的PPP項(xiàng)目。近十多年來(lái)，我國(guó)都曾經(jīng)不同程度地推行過(guò)吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的政策，但是效果都不明顯，背后的原因是雖然有政策，但是民間資本沒(méi)有看到可以賺錢(qián)的制度保障。本輪PPP最重要的創(chuàng)新就是對(duì)于之前沒(méi)有收費(fèi)機(jī)制的公益性項(xiàng)目建立政府按績(jī)效支付機(jī)制。PPP的模式是社會(huì)資本出資，然后政府慢慢通過(guò)定期按照績(jī)效償還社會(huì)資本投資并給于一定的利潤(rùn)。這樣，PPP機(jī)制就使公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完成了資本化。在金融家的眼里，PPP項(xiàng)目就是一個(gè)金融產(chǎn)品。但如果我們僅僅盯住各種眼花繚亂的金融技術(shù)和融資工具，那就走偏門(mén)了。在十多年前，本人初步接觸到PPP的時(shí)候，對(duì)各種融資工具和交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)非常感興趣，執(zhí)著于如何使融資成本降低1-2個(gè)百分點(diǎn)，總是幻想財(cái)務(wù)測(cè)算以后，鍵盤(pán)一回車(chē)，企業(yè)就會(huì)獲得令人心動(dòng)的IRR。但是一旦走入政府大門(mén)，幻想真成了幻想。那個(gè)時(shí)代，不是政府不給你回報(bào)，而是政府的觀念里基礎(chǔ)設(shè)施就根本沒(méi)有回報(bào)，頂多是補(bǔ)償。所以，從那個(gè)時(shí)候起，我就很清楚，基礎(chǔ)設(shè)施投融資問(wèn)題(當(dāng)然包括PPP)表面上是金融問(wèn)題，本質(zhì)上是背后的制度、體制和機(jī)制問(wèn)題。制度不建立，體制機(jī)制不完善，一切測(cè)算，一切合同都是扯淡。這一點(diǎn)，不僅僅是PPP項(xiàng)目，政府融資平臺(tái)也一樣，也不是金融問(wèn)題，是制度和體制機(jī)制問(wèn)題。如果從解決金融問(wèn)題入手把融資平臺(tái)統(tǒng)統(tǒng)關(guān)了，那不過(guò)是把扎在屁股里的箭頭剪了，箭桿還留在肉里。

回頭再看看《金融的邏輯》，從中世紀(jì)開(kāi)始，歐洲城邦國(guó)家發(fā)行公債的目的不是基礎(chǔ)設(shè)施，而是用于戰(zhàn)爭(zhēng)。英法百年戰(zhàn)爭(zhēng)之所以最后英國(guó)贏了，居然是由于英國(guó)發(fā)債的利率低，反而能夠籌集到更多的錢(qián)。美國(guó)根本上就是一個(gè)建立在債券上的國(guó)家，至今如此。試想，人家都用借債來(lái)打仗了，當(dāng)中的巨大風(fēng)險(xiǎn)用腳趾頭都想得到，但是照樣推動(dòng)了國(guó)家的進(jìn)步。而我們多搞點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施就會(huì)出這樣和那樣的問(wèn)題，PPP才搞了一年多點(diǎn)就會(huì)有人提出龐氏騙局的論調(diào)，其中一個(gè)重要原因就是我們僅把目光凝聚在眼花繚亂的金融資本上，而樂(lè)于欣賞各種項(xiàng)目落地的煙花，卻往往會(huì)忽略了制度和能力建設(shè)。

在基礎(chǔ)設(shè)施投融資問(wèn)題上，不知道如何融資一點(diǎn)問(wèn)題也沒(méi)有，現(xiàn)在錢(qián)多的是，十多年前就已經(jīng)沒(méi)有很大問(wèn)題了。但是如果忽略了制度和能力建設(shè)，就會(huì)出大問(wèn)題。上世紀(jì)八十年代的拉美經(jīng)濟(jì)危機(jī)、九十年代的亞洲金融危機(jī)，這些國(guó)家實(shí)際上都有過(guò)短暫的輝煌，但是他們?cè)谳x煌的時(shí)候，只顧了看資本的煙花，根本就忘了除了煙花以外，還有本國(guó)的制度和能力建設(shè)。

現(xiàn)在各種渠道公布的PPP項(xiàng)目總額已經(jīng)達(dá)到20萬(wàn)億了，按照行業(yè)報(bào)告，目前已經(jīng)落地的有25%左右，這是一個(gè)什么概念?這相當(dāng)于從2004-2014年，我國(guó)每年基礎(chǔ)設(shè)施全部是用PPP模式來(lái)進(jìn)行投資。這種規(guī)模，這種占比，在全世界PPP發(fā)展史上是絕無(wú)僅有的，并且還有持續(xù)增長(zhǎng)的空間。這說(shuō)明，政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資資金全部是從民間資本借貸而來(lái)的，其中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該可想而知吧。人家都借錢(qián)打仗了，我們多借錢(qián)搞點(diǎn)基建總歸沒(méi)問(wèn)題吧。是的，是可以沒(méi)有問(wèn)題，但是別忘了，除了鈔票以外，還有制度和能力。

那么到底要有什么制度和能力才能為我們的PPP保駕護(hù)航呢?限于篇幅我只能挑一兩個(gè)重要的講講。

首先講制度，國(guó)外的憲政制度這樣的大道理我就不講了，現(xiàn)在只講講PPP項(xiàng)目制度。目前最為迫切的是PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本到底是處于什么樣的地位，是主導(dǎo)還是從屬?政府是不是可以把項(xiàng)目所有內(nèi)容都設(shè)計(jì)好、安排好，只等著社會(huì)資本出錢(qián)就行了?再進(jìn)一步，政府和社會(huì)資本的責(zé)任邊界是什么，各自應(yīng)該做什么，社會(huì)資本內(nèi)部各家應(yīng)該做什么?PPP項(xiàng)目考核的比重，資本多一點(diǎn)還是服務(wù)多一點(diǎn)等等。從一些律師處得知，現(xiàn)在不少制度和機(jī)制仍然是不清不楚，只好靠擦邊球才能使項(xiàng)目落地。

再講講能力建設(shè)。到底PPP需要什么能力?政府推進(jìn)PPP項(xiàng)目的能力固然非常重要，這也是比較難達(dá)到和提高的，連英國(guó)都很難做到。但是按照《金融的邏輯》，政府需要建設(shè)的真正重要的能力不在于此，而在于地方政府在PPP之后，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的能力，進(jìn)而是提高財(cái)政收入、滿(mǎn)足PPP項(xiàng)目支付要求的能力。如果PPP項(xiàng)目的支付最終成了地方政府不可逾越的財(cái)政負(fù)擔(dān)，那么當(dāng)初做的“雙評(píng)”又有什么意義呢?現(xiàn)在有一種比較可怕的觀點(diǎn)是過(guò)度的基礎(chǔ)設(shè)施投資，反而會(huì)帶來(lái)邊際效用遞減，甚至?xí)?dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲。所以，政府設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目的時(shí)候，就要和社會(huì)資本一起來(lái)研究，項(xiàng)目的規(guī)模、布局和服務(wù)到底能不能帶來(lái)公眾的消費(fèi)流量，如果消費(fèi)流量沒(méi)有，根本就不需要立項(xiàng);如果社會(huì)資本預(yù)測(cè)錯(cuò)了，就應(yīng)該由社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也根本不需要多少缺口補(bǔ)貼。這樣，政府要擁有提高PPP項(xiàng)目邊際效用的能力。這也是大部分國(guó)家不敢大規(guī)模上PPP項(xiàng)目的原因。

那么，既然我們弄了這么多PPP項(xiàng)目了，總歸要把革命進(jìn)行到底。我們不能奢望在大規(guī)模開(kāi)展PPP項(xiàng)目之前，就有完美的制度，政府具備各種必要的能力，英美國(guó)家也沒(méi)有做到這一點(diǎn)，而這些制度和能力是在實(shí)踐中發(fā)展起來(lái)的。所以，這么多PPP以后，要緊的是抓緊制度和能力建設(shè)，內(nèi)容越詳細(xì)越好，形式越豐富越好，專(zhuān)業(yè)越精深越好， 不要吵架，但可以批評(píng)。中國(guó)PPP能否玩得長(zhǎng)久，就看制度和能力能否及時(shí)建立。如果這些制度和能力能在3-5年里建立，那么中國(guó)PPP不僅能長(zhǎng)久，規(guī)模還能更加龐大。千萬(wàn)不能像拉美和東南亞國(guó)家一樣，制度還沒(méi)建立，能力尚未形成，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不行了。這就是所謂的“中等收入陷阱”。

上述討論，包括《金融的邏輯》有一個(gè)大前提，PPP項(xiàng)目無(wú)法支付的時(shí)候，不能亂印鈔票，否則，那就是另一個(gè)“交子”。

作者簡(jiǎn)介

王強(qiáng)先生目前供職于上海城投集團(tuán)有限公司。2001年在英國(guó)倫敦大學(xué)學(xué)院(UCL)巴特列特研究生院建筑經(jīng)濟(jì)與管理專(zhuān)業(yè)(主修城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資和PPP/PFI)學(xué)習(xí)并獲理學(xué)碩士學(xué)位。2005年加入上海城投以后，牽頭開(kāi)展了《基礎(chǔ)設(shè)施投資新趨勢(shì)-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢(xún)獎(jiǎng)，此研究被上海市法制辦譽(yù)為“上海市特許經(jīng)營(yíng)立法的理論基礎(chǔ)”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關(guān)部門(mén)系統(tǒng)性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項(xiàng)目小組成員，參與了數(shù)個(gè)上海市重要的PPP項(xiàng)目的重組和政策制定工作。2007年，發(fā)表經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制研究，對(duì)完善中國(guó)的水業(yè)監(jiān)管有較大借鑒價(jià)值。2009年，牽頭上海城投投資的BOT項(xiàng)目上海長(zhǎng)江隧橋的通行費(fèi)征收方案的研究，成果得到上海市政府批準(zhǔn)并實(shí)施至今。他先后又參與了上海市市級(jí)層面市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)和PPP領(lǐng)域絕大多數(shù)的研究工作，如《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施戰(zhàn)略研究》，該項(xiàng)研究與2012年被國(guó)家發(fā)改委授予優(yōu)秀研究成果獎(jiǎng)。2013年王強(qiáng)與他人合作翻譯出版了世界銀行報(bào)告《城市水務(wù)事業(yè)的公私合作：發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)述評(píng)》。2015年4月中標(biāo)上海市人民政府決策咨詢(xún)重點(diǎn)課題《上海市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)深化研究》。

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編輯：趙凡