導讀：2016年10月24日，一篇雄文《“掛羊頭賣狗肉”的“PPP+EPC”，大救星來了?》在網上流傳。近日，北京盈科(武漢)律師事務所李繼忠、李菡君來稿，提出對PPP+EPC的獨特理解。

一、引言

2016年10月24日，一篇雄文《“掛羊頭賣狗肉”的“PPP+EPC”，大救星來了?》在網上流傳，作為PPP資深愛好者的筆者也拜讀了該文。讀了該文頗多感慨，冬天要來了，羊肉具有溫補作用，最宜在冬天食用，狗肉，在中國某些地區，又叫“香肉”或“地羊”。羊和狗都是很好的食材，除非您是動物保護者或素食者。

該文認為“在此輪中國特色PPP建設浪潮中，有一個‘PPP+EPC'的概念橫空出世，反復被提及”不是事實。PPP+EPC的概念不是在此輪中國特色PPP浪潮中“橫空出世”的，準確的講“在此輪中國特色PPP建設浪潮中，有人將‘BOT+EPC'改頭換面為‘PPP+EPC'重新推出而已”。在此輪PPP浪潮中，當得起“橫空出世”的或許只有“ABO”，ABO的出世把PPP專家們嚇了一大跳，ABO直接沖擊了PPP。

筆者提出對PPP+EPC理解供大家參考。

二、PPP+EPC恰恰是PPP的一種具體模式(運用)

1、BOT+EPC歷史(是如何來的)。筆者在葛洲壩集團工作很長的時間，對葛洲壩集團是比較熟悉的，在基礎設施包括大壩和公路建設中，葛洲壩集團就是一直是中國的領先者。不談葛洲壩、二灘大壩和三峽大壩等高大上項目，被稱為中國國內首個公路BOT項目的湖北襄荊高速公路就是葛洲壩集團投資建造運營的。

1999年，為了突破資金瓶頸、加速高速公路建設，湖北省人民政府決定在國內率先采用BOT方式建設襄荊高速公路并與湖北襄荊高速公路有限責任公司簽署了特許經營協議，明確了政府和企業雙方的權利和義務。湖北襄荊高速公路有限責任公司由葛洲壩股份有限公司、湖北省公路建設總公司、湖北省投資公司、荊州市投資公司、襄樊市公路建設有限責任公司等5家企業組成，負責該項目投資建設經營。這條高速公路的所有權歸政府，企業享有30年經營權，30年經營期滿后企業再將經營權移交給政府。

襄荊高速公路于1999年12月30日正式得到國家批復并立項，2001年1月正式動工，2004年6月26日正式建成通車，總投資44.85億元。襄荊高速公路建設首開湖北省股份合作、企業自主籌資建設經營高速公路的先河，創造了全國高速公路建設史上的多項紀錄，創立了由一家企業牽頭、幾家企業共同參與高速公路建設和經營管理的BOT模式。

對葛洲壩集團這個央企而言，公路項目就是個小項目，但是襄荊高速公路項目是葛洲壩集團從工程承包商到項目投資商身份轉換的一次很好的實踐。在襄荊高速公司項目中，葛洲壩集團既是投資商也是總承包商。從打仗中學會打仗，總結非常重要，項目結束后的總結是葛洲壩集團的傳統，將襄荊高速公路項目總結為BOT+EPC十分準確也是十分接地氣的。

無論是從國外BOT實踐還是國內BOT 實踐，BOT(狹義的)是PPP模式的一種已經是共識。早在這輪PPP浪潮興起的好多好多年前，當時大家習慣的是公路BOT和市政特許經營，那時還沒有PPP一說。否則的話，PPP+EPC早出來了。

2、BOT+EPC的推廣運用。

(1)2012年5月，葛洲壩集團下屬與蘇州吳中區政府簽訂了BT+EPC，以BT形式建設蘇州中環快速路吳中區段，建安費約41億元。

(2)2012年11月開工的宜昌廟嘴長江大橋由葛洲壩集團下屬公司與中鐵大橋局組建聯合體出資10億元、以BT方式投資建設。其中，葛洲壩集團下屬公司出資4.6億元，中鐵大橋局出資5.4億元。目前，大橋已經竣工投入運行。

(3)2013年，葛洲壩集團下屬公司以BOT+EPC模式競標獲得重慶三環高速公路江津至綦江段項目。該項目業主通過先招標合格投資人，投資人中標后聯合多方投資者組建項目公司并參股40%，同時，投資人作為設計施工總承包方建設工程。目前，該項目也已經通車。

(4)2014年7月，葛洲壩集團下屬公司建設的石首長江公路大橋4標段項目，是采用BOT+EPC模式的又一案例。

3、筆者觀點。首先，此輪PPP熱，財政部使用了洪荒之力推行PPP，PPP這個概念就是國家發改委都擋不住，后來連國家發改委出臺的文件都要談“基礎設施PPP”了，是吧?順理成章有人將BOT+EPC改為PPP+EPC也就是與時俱進(幸虧不是將BT+EPC改為PPP+EPC)。雖然名稱改了但是PPP+EPC還是PPP模式的一種具體模式(運用)的內涵沒變。

其次，“在大家較為公認的PPP具體模式的分類中，包括國內外文獻，對于PPP 的具體模式有很多的分類，比如，BOT/TOT/ROT/DBFO等各種形式。但是，就是沒有PPP+EPC這種模式。由此可見，PPP+EPC并不是PPP的一種具體模式”這個推理是錯誤的。即使國外沒有“PPP+EPC”這種模式就可以得出“PPP+EPC并不是PPP的一種具體模式”嗎?因為到目前為止國際上還沒有一個權威的PPP定義，中國的PPP定義還都是BOT定義，您憑啥講“PPP+EPC”就不是PPP?

第三，即使初見“PPP+EPC”這個組合也得不出“PPP+EPC”不是PPP的結論。筆者見到“PPP+EPC”結合自己的實踐認知一定會得出“這個PPP項目建造采取工程總承包也就是EPC方式”的結論。如同“PPP+SPV”一樣，筆者理解“這個PPP項目實施主體是采取的項目公司”。

請問“PPP+SPV”還是PPP嗎?當然還是。筆者認為“PPP+SPV”是成立的(詳見筆者《PPP那些事|合同指南適用的前提條件》一文)，“PPP+EPC”也是成立的。

第四，筆者要提醒的是，PPP+EPC用的好就是PPP模式的一種具體體現。但是如果PPP+EPC被人蓄意的加以濫用的話，則很容易做成被財政部厭惡的BT模式(爆料長江第一壩葛洲壩工程就是BT項目哦)。筆者最近就正在研究有人就將PPP+EPC蓄意的加以濫用做成BT模式的案例，到時候可以同大家分享。

三、PPP項目分為EPC類PPP和非EPC類PPP是工程公司的角度

1、PPP分類。按照國家發改委委分類，PPP項目可以分為很多類型，比如，經營性項目、非經營性項目、準經營性項目。按照財政部分類，使用者付費、可行性缺口補助、政府付費類項目。按照國家發改委和財政部分工，PPP分為基礎設施PPP項目和公共服務PPP項目。其他標準還有特許經營類PPP和政府采購型PPP等待不一而足。當然，如果從工程公司的角度將PPP分為EPC類PPP項目和非EPC類PPP項目在邏輯上是成立的。

2、項目建設模式的選擇要物有所值實事求是。一個項目適合采取何種建設模式就應該采取何種建設模式。非經營性項目，從工程公司的角度而言實在沒有必要采取長達三十年的PPP模式。工程公司對三十年的建設項目興趣也不大。由于在本輪PPP大熱前BT模式就被嚴格限制(爆料長江第一壩葛洲壩工程就是BT項目哦)，現在大量的項目包括非經營性項目現在都必須披上PPP這個馬甲實施。這實在不是工程公司要如此(沒有必要非要披上PPP的馬甲)，地方政府這不是被逼的。

3、PPP同EPC不同類不能簡單放在一起比較。EPC指對工程建設項目的設計、采購、施工進行一體化的承包，無疑EPC是傳統的工程承包方式。PPP是啥?PPP是相對于傳統模式的非傳統模式而已。雖然將PPP和EPC放在一起不倫不類，但是“PPP+EPC”的提出，揭示了此類PPP項目實質，工程公司(施工企業)發現了PPP項目的痛點(癢點)，工程承包商知道了(明確了)自己就是這個干工程的命(使命)。2016年10月11日，財政部公布了《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，該通知第九條規定“對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目，已經依據政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標”也順應眾多工程承包商要在PPP項目中分一杯羹的需要。筆者有專文談及“二標并一標”或“三標并一標”法律問題，敬請期待。

4、“EPC承包商要轉型成為PPP投資方”之說不符合PPP理念。PPP理念是專業人做專業事，葛洲壩集團倒是有興趣“從工程承包商轉型為PPP投資方”的強烈愿望，早就是(過去就是)如此做的，故提出了“BOT+EPC”之說，形成了自己的套路。“PPP+EPC”的提出，是順應眾多工程承包商投資PPP項目的需要。您不能要求工程公司(施工企業)都去轉型去投資做PPP吧?至少在目前絕大數的工程公司能力不足。

四、結論

看問題的角度十分重要，但是用歷史的眼光看問題也是非常重要的，雖然“小孩才分對錯，成年人只看利弊”不能講錯，但是在建設模式的選擇還真的沒有“對錯”但是“合適不合適(物有所值)”這個可以有。“美國人分黑白，中國人講和諧”，存在即合理，PPP+EPC是PPP一種具體模式的結論是站的住腳的，PPP+EPC的組合極具中國特色。

參考資料

《“掛羊頭賣狗肉”的“PPP+EPC”，大救星來了?》

作者簡介

李繼忠：北京盈科(武漢)律師事務所執業律師，工程師，國家二級心理咨詢師。具有企業法律顧問資格、獨立董事資格。湖北律師協會建筑與房地產法律專業委員會委員，盈科律所PPP法律研究中心委員。熟悉FIDIC合同及國際流行的PPP/PFI/PF2標準合同。聯系方式：13072744063

李菡君：律師助理

編輯：趙凡