發改委新推存量資產PPP，是大蛋糕還是小餅干？

時間：2017-07-13 09:11

來源：E20研究院 E20數據中心

作者：趙喜亮湯明旺安志霞

E20數據中心以2016年底市政供排水行業數據(來源：E20研究院)、企業數據為基數進行估算：全國30個省市區市政供水存量資產可PPP市場化的空間約21300萬噸/日，可PPP市場化的占比約73%;市政污水處理存量資產可PPP市場化的空間約9035萬噸/日，可PPP的市場化占比約 49%。全國30個省市區市政供水和市政污水處理存量資產可PPP市場化的空間差異較大，如圖3和圖4所示。在本次估算過程中，擁有屬地性供排水業績的企業被視為一類特殊群體(興蓉環境、海峽環保、瀚藍環境、江南水務、創業環保、中山公用、重慶水務等上市公司為典型代表)，這些企業擁有的供排水項目多有屬地性獲取的烙印，這些屬地性項目與嚴格意義的PPP模式下的市場化項目并不完全一致，在計算供排水市場化率時這些項目并未被予以考慮;此外，部分屬地性供排水項目已裝入上市公司報表中、并不能被予以PPP市場化，在計算市政供排水存量資產可PPP市場化的空間時，這部分屬地性供排水項目不能被計算在內。此處以北京、上海為例;北京供排水市場盤踞著北控水務、威立雅中國等10多家企業，它們弱化了北排等屬地性公司對北京市政供排水市場化的影響，供排水市場化率相對較高;相反，上海供排水市場化率處于較低水平，據了解，城投控股旗下上海城投水務的供排水業績并未被裝入城投控股上市公司內，從而被歸入可PPP市場化，上海地區市政供排水存量資產可PPP市場化的空間相對較大。

三、存量資產的盤活需面對的問題

存量資產的PPP盤活需要面對全面評估該存量項目的情況，如存量項目本身的質量(手續完備性、資產建設質量、運營收益穩定性)、資產轉讓VS經營權轉讓(操作難度及稅負問題)、原有員工的接管安置、政府對自身財力和所有PPP項目的財政支出能力評估等問題。需要注意到，優質的存量項目PPP，必然是規范的“真PPP”，因此始終符合PPP的四項核心原則——真正的風險分擔、明確的產出要求、強調全壽命期績效、回報與績效關聯。

存量項目資產本身質量。存量項目PPP盤活需要面對項目本身的質量問題，最基本的，存量項目的前期手續完備，可研、土地、規劃等方面沒有重大瑕疵，對項目進行全面、細致的盡職調查。

提標改造可能性。存量PPP項目，建設已完成，但可能面臨著改擴建或者提標改造的可能，若涉及這種情形，需要做好面對存量項目因標準提高新增投資、社會資本選擇(具備投融資、建設和運營能力)等問題的準備。

資產轉讓還是經營權轉讓?若是資產轉讓，將涉及國有資產評估、國有資產轉讓相關稅費、債權債務、原有權屬機構(如地方平臺公司B方陣)是否愿意合作等問題。國有資產的轉讓除需要資產原權屬單位的內部決議、國有資產管理部門的批準、專業第三方對資產進行評估外，還需要在產權交易機構予以掛牌，采取拍賣或者招投標方式組織實施產權交易。相比之下，特許經營權轉讓方式操作起來將更為簡便，對社會資本來說也有助于減少稅費支出。

原有員工如何處置。供水、污水處理等領域的存量項目，不能回避的是原有人員的安置問題，如處理不當，將形成社會不穩定因素，對政府和社會資本都不利。一般而言，政府進行存量資產PPP招標時可要求社會資本提前制定原有人員安置方案(預案)，約定幾個原則：合同幾年不變(如3、5年不得解聘)、工資福利不降低、社保齊全。具體執行上，可考慮“老人老辦法、新人新辦法”，在一定期限內優勝劣汰、平穩有序過渡。

政府對自身財力和所有PPP項目的財政支出能力評估。無論新建還是存量PPP，項目本身都屬于基礎設施或公共服務領域，主要有政府付費或可行性缺口補助作為回報來源。因此，政府需要對自身財力和所有PPP項目的財政支出進行全面系統評估，保證政府的支付能力和存量項目PPP的分險可控性。

此外，國家層面對“偽PPP”、變相增加地方政府債務行為的政策“收口”，對某些類型的存量項目PPP也是潛在的風險。隨著存量PPP項目大量涌現，實施落地過程中出現一些新問題，過分注重“盤活”以獲得資金的做法可能導致PPP項目本身應該突出的運營績效被輕視、背離提高公共產品質量的“初心”，國家政策上進行規范將是必然。由此來看，不具備收費基礎的非運營類存量項目(比如市政道路，地下管網，免費廣場公園等)應該是被絕對禁止采用ppp方式對外單獨轉讓之列。