摘   要：平臺公司在我國已有二十多年的歷史，對推動我國城市化起到了重要作用，但也出現了債務規模大、融資成本高、效率低下、權利尋租等問題。本文提出用PPP模式對平臺公司進行改革的方案，按照“先政府后平臺、先債務后項目、先存量后增量”的思路，并堅持“分類實施”的原則，逐步實現平臺公司與政府脫鉤，建立現代企業制度。 

關鍵詞：平臺公司、PPP、改革 

一、政府融資平臺公司的界定

國務院印發的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）中，對地方政府融資平臺公司的界定為“由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體”。

財政部、國家發改委、人民銀行、銀監會聯合下發的《關于貫徹<國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知>相關事項的通知》（財預[2010]412號）中，進一步明確“納入清理范圍的融資平臺公司是指，由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。”

根據國發19號文和財預412號文，地方政府融資平臺公司（“以下簡稱平臺公司”）具有三個特征：一是由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等出資設立，出資方式有財政撥款、注入土地、股權投資等；二是承擔地方政府投資項目的“投融資”功能；三是具有有獨立企業法人資格的經濟實體，如建設投資公司、國有資產運營公司、行業性投資公司等。

二、平臺公司分類

從經營區域級主營業務范圍的角度，我市融資平臺可以分為以下四類：

（一）綜合平臺

如各個省級城投公司等。這類平臺一般承擔所在區域城市的建設財政職能，還是所在行政區域內重大項目的融資主體、項目建設主體和公用事業的運營管理主體。綜合平臺在基礎設施與公共服務領域已經積累綜合優勢，融資成本低、組織項目建設的效率高、運營管理能力強。

（二）行業平臺

如各地的保障房公司、水務公司、軌道公司等。這類平臺是城市建設中某一特定領域的融資、建設與運營主體，同時承擔所在行業的部分管理職能。行業平臺一般具有自己的施工、運營隊伍，專業技術優勢明顯，組織項目建設的效率高、運營管理能力強，在其領域具有明顯優勢。

（三）園區平臺

如各地園區開發公司等，類似園區內的城投公司。園區平臺一般承擔相應園區的基礎設施融資、建設與運營，招商引資以及政府授權的公共服務職能。

（四）空殼平臺

2008年全球金融危機后，各地成立了一些資產規模少、可運作資源少、治理結構不規范、綜合能力弱的區縣級平臺。部分公司主要承擔安排干部、分流編制人員、處理不良資產的作用，對地區基礎設施開發建設起到的作用較小。

三、平臺公司發展歷程及存在的問題

（一）平臺公司發展歷程

改革開放后，東部沿海城市在經濟快速發展的帶動下城市規模逐漸擴大，新開發地區建設任務增多。在此背景下，東部沿海地區成立了一批基礎設施建設公司，其主要職能是承擔建設任務。90年代后期，隨著分稅制改革，地方政府財力下降，但城市建設需求卻迅速增長。最早上海市探索由城投公司融資，財政給予擔保，此舉獲得成功，有力的推動了上海城市建設。受此啟發，全國各地成立了大量融資平臺公司。2004年，天津市委市政府批準成立天津城投集團，作為政府性的投資公司，專司重大城市基礎設施的融資、投資、建設職責，注冊資本為677億元，資產規模超4000億元，位居天津市大型國有企業之首。

總體看來，在地方政府缺乏規范的融資渠道，基礎設施建設資金不足的情況下，通過地方政府融資平臺公司，把銀行資金優勢、政府信用優勢和市場力量結合起來，支持薄弱環節發展，對促進地方經濟發展、特別是加強基礎設施建設方面發揮了積極作用。

2008年后，為應對國際金融危機沖擊、保持經濟平穩較快發展，國家提出四萬億投資計劃，在此帶動下各地又集中成立了一批融資平臺公司。大量平臺公司大規模、高成本的融資行為使債務規模迅速擴大，由于大部分是以地方政府財政為擔保，由此形成隱性政府債務負擔。

隨著2013年后還款期的集中到來，地方政府債務規模過大問題引起中央關注，由國務院印發了國發19號文，要求清理平臺公司債務。2014年進一步印發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號），要求地方政府加強債務管理，明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。自此，平臺公司的發展進入新階段，以規范舉債行為、化解債務風險、轉型改革為主要特征。

（二）平臺公司出現的問題

我市平臺公司經過2008年后的快速發展，暴露出以下可能形成系統性風險的問題：

1、債務規模過大

平臺公司融資普遍缺乏有效監督，容易造成債務規模失控。平臺公司建設的項目絕大多數是基礎設施項目，投資規模大，且難以產生現金流入，存量債務償還只能靠借新還舊。由此造成債務規模越滾越大。

2、融資成本高

我市在近些年進行了大規模城市基礎設施建設，資金需求巨大。部分平臺公司因資信等級低，難以獲得低息資金。為盡快完成融資需求，部分平臺公司舉借了部分高息債務，如信托、保險資金。

編輯：李艷茹