最近，財(cái)預(yù)50號(hào)文、財(cái)預(yù)62號(hào)文和財(cái)預(yù)87號(hào)，連續(xù)三份頗具影響力的文件，尤其是87號(hào)文，給整個(gè)地方政府的投融資市場(chǎng)帶來(lái)了巨大的震動(dòng)。規(guī)范強(qiáng)調(diào)的是針對(duì)性和有效性，地方政府和企業(yè)該如何預(yù)判政策大勢(shì)、避免被動(dòng)?中央政府的政策完善應(yīng)該還有哪些重要方面?本文重點(diǎn)探討幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。

最近，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))、《財(cái)政部國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)〈地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法(試行)〉的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào))和《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)[2017]87號(hào))，連續(xù)三份頗具影響力的文件，尤其是最后的87號(hào)文，給整個(gè)地方政府的投融資市場(chǎng)帶來(lái)了巨大的震動(dòng)。隨后，業(yè)界一大批專業(yè)性解釋文章陸續(xù)出現(xiàn)，目的主要在于安撫市場(chǎng)，解釋被叫停的是政府購(gòu)買服務(wù)買工程，而非政府購(gòu)買服務(wù)(或者叫政府付費(fèi)類)PPP的市場(chǎng)。規(guī)范強(qiáng)調(diào)的是針對(duì)性和有效性，地方政府和企業(yè)該如何預(yù)判政策大勢(shì)、避免被動(dòng)?中央政府的政策完善應(yīng)該還有哪些重要方面?筆者在本文重點(diǎn)探討以下幾方面。

一：綱領(lǐng)性文件背后的趨勢(shì)

雖然不同時(shí)期、不同部委甚至國(guó)務(wù)院的文件對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的定義存在模糊甚至沖突，但仔細(xì)閱讀《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))、財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文和財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)文，其背后財(cái)政部約束地方政府舉債行為的主體思想是堅(jiān)決和清晰的。作為政策解讀者，掌握文件趨勢(shì)，領(lǐng)會(huì)核心思想，才不會(huì)在當(dāng)前頻繁出臺(tái)的政策文件中迷失方向或者受到誤導(dǎo)。

PPP和地方專業(yè)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化平臺(tái)并存帶來(lái)的地方政府與之結(jié)算所形成的公共服務(wù)涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)外部化，由此和財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)及政府預(yù)算公開(kāi)等一系列舉措所希望做到的地方財(cái)政收支和投融資行為的公開(kāi)化，預(yù)算制度循序漸進(jìn)的規(guī)范及通過(guò)PPP等所帶來(lái)的政府支出長(zhǎng)期計(jì)劃性的可預(yù)期化，以及地方政府財(cái)政制度重構(gòu)和前述外部化共同作用下的地方財(cái)政的法制化，筆者稱之為地方財(cái)政管理的“四化運(yùn)動(dòng)”。

雖然中央政府三令五申強(qiáng)調(diào)不會(huì)為地方政府的債務(wù)做托底，但在我國(guó)的當(dāng)前國(guó)情及制度安排下，中央對(duì)地方政府的行為具有絕對(duì)控制權(quán)的同時(shí)，其實(shí)也實(shí)質(zhì)上承擔(dān)著責(zé)任。因此，財(cái)政部2014年啟動(dòng)的一系列改革，新預(yù)算法和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文的主旨，是要通過(guò)前述的“四化”將地方政府的投融資行為裝進(jìn)制度的籠子。而經(jīng)過(guò)了自1994年分稅制以來(lái)的地方融資競(jìng)速，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必然是需要一個(gè)較長(zhǎng)期、較復(fù)雜的過(guò)程。

之前，財(cái)政資金、少量試點(diǎn)性地方債券和規(guī)模平臺(tái)舉債是地方政府融資的主要手段，土地財(cái)政融資也在其中發(fā)揮了很強(qiáng)的作用;而國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文和新預(yù)算法之后，財(cái)政部期望財(cái)政資金、地方債券、PPP成為其主要通道。當(dāng)然，此前甚至包括現(xiàn)在，地方政府所屬平臺(tái)類專營(yíng)公司作為企業(yè)身份在資本市場(chǎng)的融資能力在其中的輾轉(zhuǎn)騰挪上(俗稱的“四個(gè)杯子、三個(gè)蓋”的地方政府融資局面)可以發(fā)揮巨大的作用，尤其在一線城市這方面運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)較為突出。而在三四線城市，平臺(tái)公司專業(yè)化能力低，幾乎沒(méi)有可控制的運(yùn)營(yíng)類資產(chǎn)，且金融市場(chǎng)對(duì)接能力也低，這個(gè)杯子蓋的玩法往往玩不動(dòng)，也就容易導(dǎo)致其玩簡(jiǎn)單的政府購(gòu)買服務(wù)買工程的傳統(tǒng)游戲，由此也成為本次財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)文規(guī)范整治行動(dòng)的對(duì)象。

在地方政府的四套賬簿里：一般公共預(yù)算，主要是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及行政正常運(yùn)轉(zhuǎn)的預(yù)算;政府性基金預(yù)算，是對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算，實(shí)際上大頭是土地收入，還包含污水處理費(fèi)等，均要求專款專用，以收定支;國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是對(duì)國(guó)有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算;社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算。前兩者與PPP緊密有關(guān)，尤其第一項(xiàng)中一般預(yù)算支出是PPP財(cái)政承受能力論證的重要依據(jù)。在一系列收緊的措施中，土地收入的使用方式管控日益趨嚴(yán)，被逐步推向遠(yuǎn)離之前地方政府長(zhǎng)期性債務(wù)還款來(lái)源的用途，而土地開(kāi)發(fā)的籌資通過(guò)財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)的地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券來(lái)實(shí)現(xiàn)。

實(shí)際上，融資是地方政府城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生依賴的正常訴求。國(guó)家對(duì)地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)非可控、非長(zhǎng)期規(guī)劃的融資行為進(jìn)行規(guī)范(投融資平臺(tái)依賴的地方政府背書(shū)本質(zhì)上是中央的無(wú)限責(zé)任，而還款的實(shí)際保障往往是不可預(yù)期的土地收入)，必然也需要為地方政府提供補(bǔ)充性或者替代性的融資渠道。地方市政債是依賴一般性公共預(yù)算的部分稅收作為償還保障的替代項(xiàng)，具有前述的“四化特征”，也包括財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)的土地儲(chǔ)備債券、《關(guān)于印發(fā)<地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法(試行)>的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕97號(hào))提到的收費(fèi)公路債券等專項(xiàng)債券。

另一個(gè)合法的融資通道則是PPP，正如前述也符合所期望的“四化特征”，當(dāng)然，它被限制在一般公共預(yù)算支出的10%的范圍內(nèi)。地方政府的另一個(gè)合法融資通道，則可以靠市場(chǎng)化的專營(yíng)公司在資本市場(chǎng)合法合規(guī)進(jìn)行融資。

二：60號(hào)文提到的齊頭并進(jìn)如何實(shí)現(xiàn)

還需要關(guān)注的是，國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)在鼓勵(lì)市政基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化的方面，是“推動(dòng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)事業(yè)單位向獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變”和“積極推動(dòng)社會(huì)資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)……政府可采用委托經(jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓(TOT)等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)管理。”兩個(gè)方面本應(yīng)以齊頭并進(jìn)的方式存在，后者被《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào))所再度強(qiáng)調(diào);前者則一直未被特別關(guān)注，導(dǎo)致公建公營(yíng)傳統(tǒng)的撥付通道存在被堵的風(fēng)險(xiǎn)，而今后專營(yíng)公司獲得政府付費(fèi)或補(bǔ)貼的合法通道存疑。我們認(rèn)為，地方專營(yíng)公司(指獲得本地政府特許經(jīng)營(yíng)許可的區(qū)域性市政運(yùn)營(yíng)公司，比如地方性的水務(wù)公司)的市場(chǎng)化是與PPP同等重要齊頭并進(jìn)的方向，兩者應(yīng)該比照性發(fā)展，尤其在具有收費(fèi)機(jī)制(或潛在收費(fèi)機(jī)制)并有強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性的公共服務(wù)領(lǐng)域。這一點(diǎn)并不與本文所述的基本趨勢(shì)沖突，建議國(guó)家層面盡快完善細(xì)化相關(guān)的制度。

編輯：程彩云