——2004城市水業戰略研討與技術交流會 追蹤報道（之一）
在為期兩天的“2004城市水業戰略研討與技術交流會”上，與會者通過專題發言和問答交流的形式，對基礎設施和公用事業的BOT方式，特別是bot在水務行業的應用，從理論和實踐兩方面展開了廣泛而深入的探討。以下是這次研討對BOT提出的主要問題和觀點：
1、目前中國水務行業的基礎，包括政府能力、水價體制等，能不能承受BOT的沖擊？
成都自來水六廠B廠是我國水務行業的第一個BOT項目。據成都自來水公司的與會者稱，自2002年1月該廠投產以后的第一年，成都自來水公司就由盈利突然轉為虧損1.5億元，目前只能由成都市財政每年補貼自來水公司1億多元，然后自來水公司支付BOT費用；另外，在水廠生產和管網調度上也存在很大麻煩。就項目本身而言，除了成功融資外，在其它方面都是不成功的，對于成都自來水行業以后的發展可能會造成很大問題，
北京市第十水廠作為北京市的BOT試點項目，其敲定過程也是一波三折，運作周期時間過長，受到業內許多人士的質疑。
而長期關注水務市場改革的許多專家學者對我國現有的一百多個水務BOT項目或者類似BOT的項目表達了更多的擔心，認為其中將會有一批項目在三五年后出現問題，其一是因為三五年后這些項目將進入實質性運營階段，其二是因為三五年后政府將換屆。
世界銀行的研究報告表明，BOT是對發展中國家的掠奪。也有學者提出，BOT是發達國家富人玩的游戲，在中國這樣的發展中國家不一定適合。那么，究竟如何看待BOT在中國的應用與發展呢？
與會專家學者認為，BOT僅僅是一種投融資工具，其最主要的功能也是解決政府資金不足的問題。對BOT應用的好壞，取決于客觀項目條件和政府能力，因為它們直接決定項目未來的不確定性和風險。BOT本身因其前期成本高和有限追索等特性，有其適用的范圍，一般只適用于大項目或者捆綁在一起的若干個中小項目，而不適用于單獨的小項目。政府也需要具備判斷、預測、管理、信用等方面的能力，同時要引入外腦，聘請合格的咨詢和律師等社會中介參與項目。
但是，無論如何BOT不應該也不可能是唯一的水務行業市場化模式。

2、怎樣全面看待BOT？
BOT具備自身的特點，因而也先天的決定了它既有優點，也有缺點，在考慮應用BOT時，要全面衡量其優缺點。
嚴格意義上的BOT概念有三個基本特征：一、包括建設（build）、擁有（own）、經營（operate）和移交（transfer）全過程，二、政府特許經營，三、項目融資。
建設、擁有、經營和移交，構成完整的BOT項目過程，缺一不可，否則就不是完整的或者標準的BOT模式，充其量是BOT的變種。因此BOT可以更確切的稱為BOOT。在特許期內，政府對項目資產不具備所有權，只能在合同約定的范圍內對項目進行管理；而項目公司對項目資產的所有權也不是完整意義上的所有權，不能把項目資產的所有權進行抵押或者轉讓。
BOT項目通過特許權協議確定政府與項目公司的關系，形成政府授權項目公司對項目的特許經營。特許權協議是明確政府和項目公司各方權利義務的文件，其形成過程復雜，花費時間長。
項目融資，主要表現為有限追索權的安排，決定了BOT項目的前期運作周期長，費用高昂。項目融資能獲得數億甚至數十億的資金投入，但系統復雜，操作上必須規范化、精細化，時間周期也長。
上述特征決定了BOT在具備吸引大量國際資本和民間資本進入公用事業、彌補財政資金不足、減輕財政負擔、引進先進的管理經驗和技術水平等優點的同時，也具有前期費用高、談判周期長、對參與方風險預測和控制能力要求高等弱點。
BOT的這些特點和優缺點決定了它一般適用于需要巨額資金的項目，這也是BOT方式被發明出來的初衷。它們不以人的意志和好惡為轉移。在中國實行BOT項目，也必須受到它們的制約。目前國內水務行業的現有BOT項目中，大多不具備BOT的所有特征，只能算作類似BOT的項目，更有一些項目根本不規范。大岳咨詢公司的金永祥總經理認為，嚴格來講，最近幾年國內已經沒有新的BOT項目了。
3、如何看待BOT與特許經營的關系？
與會專家、律師和參會人員針對BOT項目中政府與企業的關系對等性問題進行了深入討論。特許經營是BOT的特征之一，BOT也可以看作是特許經營的一種方式，屬于特許經營范圍。特許經營的載體是特許權協議。特許權一般用協議方式直接與政府（或有關部門）確定，但也有以企業承諾，政府單向授予的方式確定的（如深圳市）。
目前，地方政府出于種種顧慮以及缺乏法律約束和保障，不愿意與BOT項目公司直接簽定特許權協議，要么讓自來水公司出面簽定，要么采用公函等政府文件方式。這些方式使得政策風險太大，阻擋投資者的腳步。有的外資水務公司作出了全面撤出中國水務市場的決定，其主要的顧慮和依據就是政府政策風險。
而在北京市第十水廠BOT項目中，雖然有《北京市城市基礎設施特許經營辦法》這樣的地方性法規的保障，但是仍然簽定了專門協議，目的就是一定要讓政府進入有約束力的法律文件中。政府部門與投資人直接簽定BOT協議的例子還有：成都第六水廠B廠、合肥王小郢污水處理廠、北京北苑、五里坨等五個污水處理項目。
特邀王為東和姚毅律師都認為，特許權協議應該屬于民事合同范疇，作為協議雙方的政府和項目公司在這里是平等的民事主體關系。因此，在BOT項目運作過程中，一旦發生了爭議，就要適用民事訴訟或者仲裁來解決，而不適用行政訴訟。
清華大學水業政策研究中心傅濤主任等業內專家則認為，城市水業的特許經營屬于行政許可法的規定范圍，行政許可的形式是多樣的，包括協議和文件行政授予等形式，但無論是否簽協議，政府和企業兩者都不是對等的，政府（包括其授權的部門）不能作為獨立的民事主體。
曾經承擔過多項BOT項目法律顧問的姚毅律師認為仲裁是比民事訴訟更適合解決BOT爭議的方式，此觀點得到多數專家的贊同。
（清華大學 傅平 報道）但是，無論如何BOT不應該也不可能是唯一的水務行業市場化模式。

2、怎樣全面看待BOT？
BOT具備自身的特點，因而也先天的決定了它既有優點，也有缺點，在考慮應用BOT時，要全面衡量其優缺點。
嚴格意義上的BOT概念有三個基本特征：一、包括建設（build）、擁有（own）、經營（operate）和移交（transfer）全過程，二、政府特許經營，三、項目融資。
建設、擁有、經營和移交，構成完整的BOT項目過程，缺一不可，否則就不是完整的或者標準的BOT模式，充其量是BOT的變種。因此BOT可以更確切的稱為BOOT。在特許期內，政府對項目資產不具備所有權，只能在合同約定的范圍內對項目進行管理；而項目公司對項目資產的所有權也不是完整意義上的所有權，不能把項目資產的所有權進行抵押或者轉讓。
BOT項目通過特許權協議確定政府與項目公司的關系，形成政府授權項目公司對項目的特許經營。特許權協議是明確政府和項目公司各方權利義務的文件，其形成過程復雜，花費時間長。
項目融資，主要表現為有限追索權的安排，決定了BOT項目的前期運作周期長，費用高昂。項目融資能獲得數億甚至數十億的資金投入，但系統復雜，操作上必須規范化、精細化，時間周期也長。
上述特征決定了BOT在具備吸引大量國際資本和民間資本進入公用事業、彌補財政資金不足、減輕財政負擔、引進先進的管理經驗和技術水平等優點的同時，也具有前期費用高、談判周期長、對參與方風險預測和控制能力要求高等弱點。
BOT的這些特點和優缺點決定了它一般適用于需要巨額資金的項目，這也是BOT方式被發明出來的初衷。它們不以人的意志和好惡為轉移。在中國實行BOT項目，也必須受到它們的制約。目前國內水務行業的現有BOT項目中，

編輯：全新麗