【獨家】PPP專家劉世堅逐條簡析財政部“最嚴”規范文件

時間：2017-11-20 09:37

來源：中國水網

作者：劉世堅

昨天，被稱為史上最嚴的PPP規范文件出臺，財政部印發92號文——《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》，至此，PPP規范風暴大幕終于開啟。中國水網特邀北京清控偉仕咨詢有限公司總經理、發改委、財政部PPP雙庫專家劉世堅為我們逐條簡評這份重磅級文件，供業內討論。

劉世堅

北京清控偉仕咨詢有限公司總經理

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局)，新疆生產建設兵團財務局：

為深入貫徹落實全國金融工作會議精神，進一步規范政府和社會資本合作(PPP)項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量，現將規范全國PPP綜合信息平臺項目庫(以下簡稱“項目庫”)管理有關事項通知如下：

P3帶路評：全國金融工作會議精神就是中央精神(詳情請閱讀：觀點|劉世堅：簡評全國金融工作會議對PPP之影響)。金融風險防控的主基調之下，PPP運動化所帶來的隱憂開始顯性化，反思和糾偏成為主流。“新的融資平臺”和“隱性債務”的說法在PPP圈內由來已久，但是得到財政部門的正式確認，卻還是相當不易的。

一、總體要求

(一)統一認識。各級財政部門要深刻認識當前規范項目庫管理的重要意義，及時糾正PPP泛化濫用現象，進一步推進PPP規范發展，著力推動PPP回歸公共服務創新供給機制的本源，促進實現公共服務提質增效目標，夯實PPP可持續發展的基礎。

P3帶路評：任何一種發展模式都不是完美的。以中國之大，任何一種模式要想推動并落地，“一哄而上”在某種程度上可以說是不可避免的，也是造勢所需。可以合理控制的，是出現問題之后的處理方式，“一刀切”是最簡單的，卻也是最不可取的。以“可持續發展”為主要目標，并切實踐行之，靠譜。

(二)分類施策。各級財政部門應按項目所處階段將項目庫分為項目儲備清單和項目管理庫，將處于識別階段的項目，納入項目儲備清單，重點進行項目孵化和推介;將處于準備、采購、執行、移交階段的項目，納入項目管理庫，按照PPP相關法律法規和制度要求，實施全生命周期管理，確保規范運作。

P3帶路評：“項目儲備清單”和“項目管理庫”的分類是合理的，但是有幾個問題需要思考。其一，PPP項目如何與地方發展規劃、項目規劃相掛鉤?其二，如何把控項目儲備清單與項目管理庫之間的相互轉化，實現可上可下?標準和程序有無考慮?其三，如何實施全生命周期管理?動態的物有所值評價和分區域、行業和項目類型的財政承受能力論證是不是應該提上議事日程?

(三)嚴格管理。各級財政部門應嚴格項目管理庫入庫標準和管理要求，建立健全專人負責、持續跟蹤、動態調整的常態化管理機制，及時將條件不符合、操作不規范、信息不完善的項目清理出庫，不斷提高項目管理庫信息質量和管理水平。

P3帶路評：嚴格管理是沒有問題的，但是目前各地標準和要求存在差異，尺度大小各不相同，給項目發起方、咨詢方、投資方和融資方都帶來很大困擾。“常態化管理機制”的想法是不錯的，但是對人力、物力的要求也會水漲船高，借助外腦和利益沖突防范是下一步需要關注的重點。

二、嚴格新項目入庫標準

各級財政部門應認真落實相關法律法規及政策要求，對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關，優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質量。存在下列情形之一的項目，不得入庫：

P3帶路評：“存量項目”是塊硬骨頭，現在看起來不碰不行。發改委之前發過文件(詳情請參閱：P3帶路評：《國家發展改革委關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》)，如果兩大部委聯手，也許會有新的局面出現。至于“政府付費類項目”，不出所料地等來了史上最緊的“緊箍咒”。

(一)不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等;因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的;僅涉及工程建設，無運營內容的;其他不適宜采用PPP模式實施的情形。

P3帶路評：第一是概念問題。何為“招商引資項目”?它與“商業地產開發”并列的邏輯是什么?何為“重大公共利益”?污水處理、垃圾處理、海綿城市算不算?第二是標準和尺度的問題。舉例來說，非公共服務領域的項目可否打包在PPP項目里，作為政府付費類項目的收益平衡路徑之一?所有的工程建成之后都有維護需要，是否屬于“運營內容”?第三，“其他不適應采用PPP模式實施的情形”都有哪些情形?基本邊界有待劃定。

(二)前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續的;涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續的;未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。

P3帶路評：這條沒有問題，不過會卡住很多沒法提前完成可研的項目。以前是需要發改部門開口子才能往前走，現在財政部門這邊也是個問題。

(三)未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的;政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的;項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。

P3帶路評：30%是怎么來的?

編輯：程彩云

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