近年來(lái),中國(guó)城市化進(jìn)程日益加快,與之相關(guān)的市政建設(shè)需要巨資投入,這龐大的資金從哪里來(lái),發(fā)行市政債券不失為一條可行之路
近10年來(lái),中國(guó)城市化速度日益加快,然而,城市市政建設(shè)的步伐卻顯得相對(duì)滯后,最主要的瓶頸在于資金。根據(jù)預(yù)測(cè),"十五"期間,僅全國(guó)城市污水處理設(shè)施建設(shè)和垃圾處理設(shè)施建設(shè)的投資需求就在1674億元左右。
如何解決這一資金瓶頸?近期,中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)提交的一份課題報(bào)告引起了各界的關(guān)注。該報(bào)告認(rèn)為,中國(guó)發(fā)行市政債券的條件正趨成熟,而且根據(jù)目前的現(xiàn)實(shí)情況,中國(guó)允許地方政府發(fā)行市政債券具有較大的可行性。
"準(zhǔn)市政債券"早有出現(xiàn)
目前,市政債券發(fā)行在國(guó)內(nèi)屬于法律明令禁止的范圍。1995年頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定,除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此,市政債券尚未成為我國(guó)債券市場(chǎng)中一個(gè)單獨(dú)的券種。我國(guó)發(fā)行的大部分債券是全國(guó)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券,如國(guó)家電力債券、鐵路債券和長(zhǎng)江三峽債券等。
但在事實(shí)上,在一些地方,已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)類似市政債券形式的發(fā)行嘗試。有些地方債券中有部分用于地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),具有一定的市政債券性質(zhì)。比較典型的有由上海市城建開(kāi)發(fā)總公司發(fā)行的上海浦東發(fā)展建設(shè)債券和重慶城市建設(shè)投資公司發(fā)行的重慶城建重點(diǎn)債券,債券發(fā)行期限大多為3年。
由于《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能發(fā)行債券,因此,這些地方政府在實(shí)際發(fā)行過(guò)程中,采取了一些變通的辦法。如1997年發(fā)行的廣州地鐵建設(shè)債券,發(fā)債主體是廣州市地鐵總公司,但實(shí)際上是廣州市政府負(fù)責(zé)償還債券本息,在很大程度上已經(jīng)是真正意義的市政債券。
有關(guān)部門也曾經(jīng)提出過(guò)市政債券的設(shè)計(jì)方案。原國(guó)家計(jì)委經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)司有關(guān)專家,曾經(jīng)會(huì)同業(yè)界提出過(guò)我國(guó)市政債券發(fā)行方案的設(shè)計(jì)。當(dāng)時(shí)的意見(jiàn)認(rèn)為,我國(guó)已經(jīng)具備了發(fā)行市政債券的條件,建議進(jìn)行試點(diǎn)。為了保證市政債券試點(diǎn)的成功,試點(diǎn)城市的選擇起碼需要具備以下條件:城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,財(cái)政收人有保障,最好是直轄市或省會(huì)城市；債券市場(chǎng)發(fā)育較成熟,擁有較廣泛的債券投資群體；有現(xiàn)金流穩(wěn)定的市政項(xiàng)目,債券兌付有充分保證。
當(dāng)時(shí)形成了兩套設(shè)計(jì)方案:方案之一是由地方政府直接發(fā)行市政債券,政府對(duì)市政債券提供全面信譽(yù)和信用支持,政府把所有收入來(lái)源作為償還債券的保證；方案之二是由城市建設(shè)投資公司發(fā)行市政債券,以項(xiàng)目的收入來(lái)償還債券,政府以某一具體稅項(xiàng)或其他法定規(guī)費(fèi)收入形成的穩(wěn)定的現(xiàn)金流對(duì)市政債券的發(fā)行提供擔(dān)保。此外,對(duì)于發(fā)行主體、發(fā)行規(guī)模、發(fā)行利率和期限、信用評(píng)級(jí)和擔(dān)保、兌付保證等問(wèn)題,方案也做了詳盡的設(shè)計(jì)。
話題擺上議事日程
中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)提交的報(bào)告,無(wú)疑為市政債券的面世起了進(jìn)一步的推動(dòng)作用。
報(bào)告認(rèn)為,隨著資金條件和金融環(huán)境的逐步改善,市政債券的創(chuàng)新突破已經(jīng)到了正式擺上議事日程的程度。一方面,目前中國(guó)居民儲(chǔ)蓄已超過(guò)10萬(wàn)億元,這為發(fā)行市政債券直接吸收民間資金創(chuàng)造了良好的資金條件。另一方面,中國(guó)已初步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下功能完整的金融組織體系、金融市場(chǎng)體系及金融監(jiān)管和調(diào)控體系,市政債券發(fā)行所需要的金融環(huán)境已初步具備。
為此,中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)課題組建議,應(yīng)多方面開(kāi)展工作,探索市政債券的應(yīng)用之路。
首先,在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)選擇一些重點(diǎn)城市進(jìn)行發(fā)行市政債券的試點(diǎn)。中央政府應(yīng)嚴(yán)格審批發(fā)行額度,嚴(yán)格限定市政債券的用途。值得注意的是,目前北京奧運(yùn)會(huì)和上海世博會(huì)有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目正在嘗試發(fā)行市政債券籌集資金,這些試點(diǎn)為市政債券走上前臺(tái)提供了很好的機(jī)遇。
其次,完善與市政債券發(fā)行相配套的政策。一是對(duì)市政債券的投資收益制訂減免稅政策以引導(dǎo)投資；二是向商業(yè)銀行開(kāi)放市政債券市場(chǎng),在政策上允許商業(yè)銀行投資市政債券；三是允許市政債券在全國(guó)性證券市場(chǎng)交易,并創(chuàng)造條件開(kāi)辦市政債券的場(chǎng)外交易,通過(guò)場(chǎng)內(nèi)與場(chǎng)外交易,提高市政債券的流動(dòng)性,降低投資風(fēng)險(xiǎn)；四是建立有效的市政債券的發(fā)行與擔(dān)保機(jī)制,推進(jìn)市政債券的市場(chǎng)化發(fā)行,確定合適的發(fā)行與承銷主體以及發(fā)行方式,并運(yùn)用合理的擔(dān)保結(jié)構(gòu),落實(shí)擔(dān)保及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。
最后,建立市政債券優(yōu)先用于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的保障機(jī)制。據(jù)透露,一些城市政府對(duì)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外的項(xiàng)目也希望發(fā)行市政債券,特別是收益較好的交通、供水等項(xiàng)目將成為債券發(fā)行的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。因此,必須綜合運(yùn)用政府的調(diào)控手段和市場(chǎng)機(jī)制,保障城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金要求,例如設(shè)立政府環(huán)保專門預(yù)算用于償還債券等。
市政債券帶來(lái)什么
在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,市政債券是一種成熟的融資工具,已有100多年的發(fā)展歷史。戰(zhàn)后日本積極利用市政債券為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金,近年來(lái)許多發(fā)展中國(guó)家也積極發(fā)展市政債券市場(chǎng)。經(jīng)驗(yàn)證明,市政債券作為一種金融工具,可以成為國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策、擴(kuò)大內(nèi)需的有益補(bǔ)充,并為有巨大資金需求的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)辟新的融資渠道。
目前,我國(guó)正處于城市化的加速發(fā)展階段,從現(xiàn)有的融資體制來(lái)看,雖然在規(guī)模上形成了以信貸融資為主、財(cái)政與證券融資為輔的基本融資格局,但由于常常受到根深蒂固的財(cái)政融資方式和觀念的侵蝕,三種融資形式不能相互協(xié)調(diào)配合,仍然難以打通城市化進(jìn)程中形成的資金瓶頸。
中國(guó)投資學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)劉慧勇認(rèn)為,市政債券的引入將為城市化進(jìn)程提供更為有力的支持。在城市發(fā)展前期,需要大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。但此時(shí)的城市經(jīng)濟(jì)并未發(fā)展到一定水平,城市財(cái)政稅費(fèi)收入較少而需要的投資支出較大,支大于收,由此決定了這樣的時(shí)期需要適當(dāng)多發(fā)行市政債券。當(dāng)城市的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施都建設(shè)好了、不再需要加大投資的時(shí)候,城市財(cái)政必將出現(xiàn)大量盈余,可用于償還以前所借債務(wù)。在稅費(fèi)收入少的時(shí)期發(fā)行市政債券,稅費(fèi)收入多的時(shí)期償還市政債券,這是一種長(zhǎng)期發(fā)展的戰(zhàn)略考慮。對(duì)于發(fā)展階段的城市來(lái)說(shuō),發(fā)行債券便于吸收勞動(dòng)力參與城市建設(shè),符合我國(guó)金融結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向,而且從信用評(píng)級(jí)到二級(jí)市場(chǎng)交易都有很成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。
更有專家指出,開(kāi)放市政債券,不僅能促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展,還能為證券市場(chǎng)提供更為豐富的證券品種。近年來(lái),我國(guó)證券市場(chǎng)在深度和廣度方面都取得了長(zhǎng)足進(jìn)步,但就市場(chǎng)結(jié)構(gòu)而言,依然是單一品種主導(dǎo)的市場(chǎng),股票獨(dú)大,并且股票與債券的比例失衡。市政債券的推出,可以在結(jié)構(gòu)上彌補(bǔ)證券市場(chǎng)的重大缺陷。由于市政債券的信用等級(jí)介于國(guó)債和公司債之間,因此市政債券的利率可以低于同期限公司債利率,但略高于同期限國(guó)債利率。這樣的金融商品,不僅居民個(gè)人可以購(gòu)買,商業(yè)銀行和各類投資基金、證券公司等均可介入。
清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院金融系朱武祥教授認(rèn)為,在社會(huì)公眾儲(chǔ)蓄資金、保險(xiǎn)資金、社保資金長(zhǎng)期安全保值和穩(wěn)健增值需求日益增長(zhǎng)的背景下,市政債券融資可以為儲(chǔ)蓄資金、保險(xiǎn)資金等提供風(fēng)險(xiǎn)匹配的固定收益證券投資工具。社會(huì)公眾既是公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的消費(fèi)者,又是投資者,降低了公用事業(yè)投資的資本成本。同時(shí),發(fā)展市政債券還有助于固定收益證券創(chuàng)新,促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)的發(fā)展,并限制目前的公用事業(yè)上市公司過(guò)度股權(quán)融資行為和自由現(xiàn)金流增加風(fēng)險(xiǎn)的投資行為。
(《上海證券報(bào)資本周刊》記者葉展)為,隨著資金條件和金融環(huán)境的逐步改善,市政債券的創(chuàng)新突破已經(jīng)到了正式擺上議事日程的程度。一方面,目前中國(guó)居民儲(chǔ)蓄已超過(guò)10萬(wàn)億元,這為發(fā)行市政債券直接吸收民間資金創(chuàng)造了良好的資金條件。另一方面,中國(guó)已初步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下功能完整的金融組織體系、金融市場(chǎng)體系及金融監(jiān)管和調(diào)控體系,市政債券發(fā)行所需要的金融環(huán)境已初步具備。
為此,中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)課題組建議,應(yīng)多方面開(kāi)展工作,探索市政債券的應(yīng)用之路。
首先,在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)選擇一些重點(diǎn)城市進(jìn)行發(fā)行市政債券的試點(diǎn)。中央政府應(yīng)嚴(yán)格審批發(fā)行額度,嚴(yán)格限定市政債券的用途。值得注意的是,目前北京奧運(yùn)會(huì)和上海世博會(huì)有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目正在嘗試發(fā)行市政債券籌集資金,這些試點(diǎn)為市政債券走上前臺(tái)提供了很好的機(jī)遇。
其次,完善與市政債券發(fā)行相配套的政策。一是對(duì)市政債券的投資收益制訂減免稅政策以引導(dǎo)投資；二是向商業(yè)銀行開(kāi)放市政債券市場(chǎng),在政策上允許商業(yè)銀行投資市政債券；三是允許市政債券在全國(guó)性證券市場(chǎng)交易,并創(chuàng)造條件開(kāi)辦市政債券的場(chǎng)外交易,通過(guò)場(chǎng)內(nèi)與場(chǎng)外交易,提高市政債券的流動(dòng)性,降低投資風(fēng)險(xiǎn)；四是建立有效的市政債券的發(fā)行與擔(dān)保機(jī)制,推進(jìn)市政債券的市場(chǎng)化發(fā)行,確定合適的發(fā)行與承銷主體以及發(fā)行方式,并運(yùn)用合理

編輯：全新麗