2017年年末，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))及《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào))等系列政策文件出臺(tái)，業(yè)界解讀認(rèn)為PPP進(jìn)入從起飛轉(zhuǎn)向平飛的新階段。PPP運(yùn)營(yíng)受到高度關(guān)注。

近日網(wǎng)傳湖南省財(cái)政廳發(fā)文《關(guān)于實(shí)施PPP和政府購(gòu)買服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》(湘財(cái)債管〔2018〕7號(hào))。根據(jù)該報(bào)道所附文件圖片，該省PPP負(fù)面清單規(guī)定如下：

PPP模式應(yīng)當(dāng)用于投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，對(duì)政府參與的污水處理和垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。

下列情形不得運(yùn)用PPP模式：

1、 不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等;

2、 因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的;

3、 僅涉及工程建設(shè)而無(wú)實(shí)際運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)現(xiàn)金流，完全由政府付費(fèi)的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣場(chǎng)、綠化(風(fēng)光)帶等工程建設(shè);

4、 采用建設(shè)-移交(BT)方式實(shí)施的;

5、 政府方回購(gòu)社會(huì)資本投資本金、向社會(huì)資本承諾固定收益的。

圖片來(lái)源：PPP頭條

PPP負(fù)面清單第三條“僅涉及工程建設(shè)而無(wú)實(shí)際運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)現(xiàn)金流，完全由政府付費(fèi)的”尤其為業(yè)界所重視，對(duì)其解讀也有不同的聲音。比如，有多位專家呼吁此類政策出臺(tái)應(yīng)慎重，需要考慮對(duì)已有項(xiàng)目的影響和解決辦法，更要正視地方各類建設(shè)及扶貧等任務(wù)繁重、地方債等其他渠道有限的現(xiàn)實(shí)。

E20環(huán)境平臺(tái)始終強(qiáng)調(diào)PPP的運(yùn)營(yíng)屬性。E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤對(duì)PPP負(fù)面清單點(diǎn)評(píng)認(rèn)為，一方面，真正運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目即便是純政府付費(fèi)也沒(méi)問(wèn)題，比如環(huán)境監(jiān)測(cè)PPP、環(huán)衛(wèi)PPP、垃圾焚燒PPP項(xiàng)目等，核心是有真正的運(yùn)營(yíng);另一方面，純政府付費(fèi)中沒(méi)有運(yùn)營(yíng)，但有維護(hù)的PFI類就能“搭便車”算為運(yùn)營(yíng)?其實(shí)關(guān)鍵在于維護(hù)是否有難度、績(jī)效壓力是否足夠，比如黑臭水體可能最終還能過(guò)關(guān)，但人民廣場(chǎng)、市政道路綠化景觀就很難符合標(biāo)準(zhǔn)。

早在《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金[2015]57號(hào))出臺(tái)時(shí)，E20研究院就解讀指出其最大亮點(diǎn)在于關(guān)閉BT通道，突出運(yùn)營(yíng)和績(jī)效，避免墊資型、工程化環(huán)保治理痼疾，對(duì)推進(jìn)環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)落地和E20產(chǎn)業(yè)地圖中I方陣之環(huán)境一級(jí)開(kāi)發(fā)商最終形成意義重大。

2016年，E20發(fā)布E20市政環(huán)保PPP分類格局圖，將PPP分為政府監(jiān)管型特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域、政府購(gòu)買服務(wù)型特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域、非特許經(jīng)營(yíng)的政府購(gòu)買型PPP(PFI)、不含融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的非PPP的政府購(gòu)買服務(wù)四類。曾對(duì)PPP的可維護(hù)性、可運(yùn)營(yíng)性進(jìn)行分析論述。其中，PFI類政府付費(fèi)的C類項(xiàng)目容易帶來(lái)類BT拉長(zhǎng)版的傾向，但是對(duì)于黑臭水體這類項(xiàng)目，存在區(qū)域環(huán)境技術(shù)集成的必要性和運(yùn)營(yíng)績(jī)效壓力，可以通過(guò)強(qiáng)化可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效的捆綁以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效的剛性化，使專業(yè)水務(wù)運(yùn)營(yíng)公司的核心能力得以發(fā)揮，做到“專業(yè)的人做專業(yè)的事情”，最終實(shí)現(xiàn)物有所值(詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：薛濤：環(huán)保PPP年度盤(pán)點(diǎn)，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局)。

E20市政環(huán)保PPP分類格局圖

財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文前后，史部長(zhǎng)、王司長(zhǎng)和江蘇省財(cái)政廳宋廳長(zhǎng)相繼發(fā)表重要講話（詳情參考：PPP即將糾偏?史耀斌部長(zhǎng)講話之于環(huán)保行業(yè)的幾個(gè)看點(diǎn)），江蘇省的規(guī)范文件出臺(tái)(《江蘇省財(cái)政廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，蘇財(cái)金〔2017〕92號(hào))。E20研究院分別作了解讀。其中，從史部長(zhǎng)講話可以看出：政府付費(fèi)類PPP可以堅(jiān)持的走下去(當(dāng)然有附加條件)，不必盲目悲觀，但政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目還分可以按量結(jié)算的B類項(xiàng)目和不能按量結(jié)算的C類PFI類項(xiàng)目，需要區(qū)別對(duì)待;適合PPP的選擇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)效率的提高，那么項(xiàng)目本身要在長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)上存在績(jī)效壓力;PPP2.0時(shí)期，大量工程公司的參與沖擊了環(huán)保行業(yè)的格局，希望看到的是專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)該依靠他們的核心能力繼續(xù)引領(lǐng)行業(yè)的發(fā)展，而不是重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的舊疾再次發(fā)作。

對(duì)于江蘇省財(cái)政廳宋廳長(zhǎng)的講話（詳情參考：江蘇財(cái)政廳副廳長(zhǎng)講話：規(guī)范PPP收緊完全政府付費(fèi)項(xiàng)目），我們認(rèn)為，純財(cái)政支付的可用性付費(fèi)類項(xiàng)目是否適合PPP的，應(yīng)該考慮以下因素：(1)具體適用領(lǐng)域急迫性和適合檔次定位，需要從行業(yè)和地方發(fā)展角度在立項(xiàng)上強(qiáng)化科學(xué)統(tǒng)籌再把關(guān);(2)沒(méi)有長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效壓力的PPP一定就是僅僅為了圖個(gè)融資最后難免一地雞毛。他還提出各地上馬PPP項(xiàng)目應(yīng)該堅(jiān)持幾個(gè)優(yōu)先原則：一是重要性，關(guān)系基本民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中央要求(如環(huán)保)的項(xiàng)目，應(yīng)該優(yōu)先，而非目前許多地方“成熟一個(gè)、實(shí)施一個(gè)”的做法;二是運(yùn)營(yíng)性，績(jī)效考核清晰、長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效提高壓力明顯、適合發(fā)揮PPP優(yōu)勢(shì)的應(yīng)優(yōu)先，而非某些“政績(jī)工程”優(yōu)先;三是適當(dāng)性，要考慮PPP項(xiàng)目是否和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、地方財(cái)力相匹匹配，對(duì)規(guī)模、體量、質(zhì)量要求進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，避免出現(xiàn)背離地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和必要性的“過(guò)度豪華”的PPP項(xiàng)目。

附相關(guān)新聞：

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重磅!起飛轉(zhuǎn)平飛，財(cái)政部PPP大會(huì)釋放規(guī)范PPP重要信號(hào)

河北住建廳印發(fā)PPP指導(dǎo)意見(jiàn) 薛濤解讀文件六大亮點(diǎn)

對(duì)于真運(yùn)營(yíng)的強(qiáng)調(diào)，也是對(duì)專業(yè)領(lǐng)域社會(huì)資本提供公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的必然。在環(huán)保領(lǐng)域尤為如此。在中國(guó)國(guó)情下，對(duì)各企業(yè)平等而待，無(wú)論民企、外企還是國(guó)企，要避免設(shè)置歧視性招標(biāo)條件。在PPP考核付費(fèi)體系中，必須把環(huán)境績(jī)效嚴(yán)格捆綁在整個(gè)運(yùn)營(yíng)期的回報(bào)中，從而避免任何一類企業(yè)有通過(guò)工程利潤(rùn)提前實(shí)現(xiàn)短期套利的機(jī)會(huì)，最終造成績(jī)效迷失和實(shí)際上的投資浪費(fèi)。“不在于哪類企業(yè)獲利與否，關(guān)鍵還是環(huán)境治理效果?！?詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：環(huán)保PPP遭建筑商掃貨，給環(huán)境“治病”只是有錢就行?)

編輯：程彩云