議案十六：關于強化環保PPP模式績效考核機制的建議

時間：2018-03-20 13:56

來源：E20研究院

兩會召開之際，針對目前我國環境領域的狀況，E20環境平臺聯合第十三屆全國人大代表、安徽科達潔能總裁、江蘇科行環保董事長劉懷平、120家環境優秀企業、E20研究院特聘研究員、專業研究智庫/聯盟四大專業力量，再次篩選出環保產業的20個“痛點”形成20個產業議案——“議20”。本文為議案十六：關于強化環保PPP項目績效考核機制的建議

E20研究院全聯環境服務業商會PPP專業委員會聯合

安徽華騏環保科技股份有限公司、倍杰特國際環境技術股份有限公司、北京恒通國盛環境管理有限公司、北京綠景行科技發展有限公司、北京佳業佳境環保科技有限公司、北京華夏源潔水務科技有限公司、常熟中法水務有限公司、大唐(北京)水務工程技術有限公司、廣州首聯環境工程有限公司、環能科技股份有限公司、湖北中環永清生態環保工程有限公司、金州環境集團、江蘇泰源環保科技股份有限公司、麥格理投資顧問(北京)有限公司、浦華環保股份有限公司、深圳市鐵漢生態環境股份有限公司、陜西華陸化工環保有限公司、深圳維拓環境科技股份有限公司、上海昊滄系統控制技術有限責任公司、上海仁創環境科技有限公司、上海環境集團股份有限公司、中建水務環保有限公司

議案十六：關于強化環保PPP項目績效考核機制的建議

摘要：我國PPP進入更加注重質量的規范發展階段，以運營為核心、以績效為導向。環保是PPP模式廣泛應用的一大領域，亟待強化環保PPP項目績效考核機制，推動PPP持續發展。

目前，我國PPP模式在基礎設施和公共服務領域得到廣泛應用，尤其是在市政環保領域，城鎮污水處理、垃圾處理及城鄉環衛、水環境綜合治理等PPP項目數量多、落地率也較高，且在海綿城市、黑臭水體、村鎮污水、工業集聚區污水處理、餐廚垃圾處理等方面也越來越多使用PPP模式。隨著PPP事業走向深入，國家層面更加注重績效考核，并與財政預算績效管理相掛鉤。《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)要求貫徹PPP以運營為核心、以績效為導向的理念，推動PPP項目由重建設向重運營轉變，確保項目長期穩定運行。

但我國環保PPP在項目績效考核機制上還存在諸多問題：

(一) 缺乏具體的績效標準

除較為成熟的城鎮污水處理、垃圾處理類項目已有國家相關部門制定的績效標準(如《城鎮污水處理廠污染物排放標準》GB 18918-2002，《生活垃圾焚燒污染控制標準》GB 18485-2014等)，諸如黑臭水體、村鎮污水等領域目前還沒有專門的績效考核標準，因此各地此類PPP項目實際績效考核將難以操作，可能影響政府和社會資本之間的正常合作關系。

(二) 相關PPP項目績效系統性較弱

以水環境綜合治理為例，某些城市分為若干個PPP項目進行實施，不同項目之間的績效考核責任劃分、績效認定沒有系統考慮，導致治理效果不佳時各方相互推卸責任、付(扣)費難以結算，影響政企之間的合作關系及環境治理最終成效。此外，在固廢領域，垃圾分類、垃圾清運、垃圾處理不同環節的PPP項目之間的績效考核也存在此類問題。

(三) 績效考核辦法不明確

從PPP綜合信息平臺及地方部分環保PPP項目資料研究發現，除了城鎮污水處理、垃圾處理外，其他大部分環保PPP項目在運營績效考核具體操作上沒有明確約定，比如具體的考核實施主體、考核程序、考核頻率、考核結果認定、按效付(扣)費的辦法等。多數PPP項目僅在PPP實施方案、PPP合同中附有簡單的績效考核評分表，考核的內容及打(扣)分標準較為簡單，主觀性強。有業界人士表示，主觀性強的績效考核很可能為后續運營績效評估執行提供權力尋租的空間，且不利于公共服務質量的真正提高。實際上，已有少數PPP項目進入執行階段之后，當地政府部門無從入手進行考核，沒有專業人員實施考核。

(四) 績效考核組織體系有待理順

目前，財政部門為主牽頭推進基礎設施和公共服務領域的PPP事業，既包括PPP項目的識別、準備、采購及執行等階段的各項評審及流程性的工作，也包括進行執行階段績效考核及財政付費等工作。但環保PPP項目的實施機構一般為地方住建、環保或環衛等主管部門，主管部門對于環保PPP項目本身的專業性有更大的優勢，對環保PPP項目績效考核標準和具體考核執行上能更專業更有效率，真正把關環保PPP在運營上做到“物有所值”。但目前很多地方財政與行業主管部門關于PPP項目的績效考核上的職責劃分、分工協調、流程安排等尚未理順，可能給后續運營績效實施帶來不確定性。

運營和績效是PPP真正實現物有所值、提高公共服務供給質量和效率的關鍵。為此，我們向財政部、住建部、環保部提出以下幾條關于強化環保PPP績效考核機制的建議：

(一) 按行業制定系統環保PPP項目績效標準

建議按照細分行業領域的主管權限，由住建部、環保部分別制定出臺包括村鎮污水、黑臭水體、海綿城市等領域PPP項目的建設及運營績效考核標準，該等績效考核標準應體現對運營績效質量的約束性，且在區域相關項目中應有系統性、整體性，以利于長期環境改善績效目標的達成。

(二) 在PPP相關文件中明確績效考核辦法

建議財政部出臺政策文件，明確要求各地在PPP項目的實施方案和PPP合同中附有根據行業主管部門制定的相關行業績效考核標準，并在實施方案和PPP合同明確詳細的考核辦法。

(三) 探索PPP第三方績效考核

建議在遵循PPP“專業的人做專業的事”原則下，制定政策鼓勵PPP項目實施第三方績效考核，規范第三方績效考核管理，明確政府及社會資本共同認可的第三方進行的PPP績效考核結果可以作為績效付費的依據。

(四) 理順PPP績效考核組織體系

建議制度上明確財政和行業主管部門在PPP績效考核上的職責、分工及流程。其中，績效考核的標準制定、考核辦法編制及考核實施主體由行業主管部門負責;財政部門通過相關主管部門或其聘請的第三方機構作出的績效評估結果，按照PPP合同約定進行付費。