績效考核是PPP項目中政府向社會資本付費的主要依據，不論是政府付費或可行性缺口補助項目，績效考核都被要求作為付費或對PPP合同約定的價格進行調整的機制，同時也是評價社會資本提供公共服務質量及效率的依據，是PPP項目中利益和風險分配的核心。

2017年11月10日，財政部發布《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)(以下簡稱“92號文”)，進一步規范全國PPP綜合信息平臺項目庫(以下簡稱“項目庫”)管理。對于項目付費安排，92號文規定“未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制”、“項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的”項目應當清理出庫。此前《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號)等文件已經要求“付費與績效考核掛鉤”，但92號文顯然是要“動真格”，明確違者將有“退庫”的風險，進而影響項目獲得財政預算安排，這使得“如何建立PPP項目績效考核機制”問題再次進入我們的視野。

一、政府方主導下的績效考核模式的不足

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(2015年第25號令)規定，“實施機構應當根據特許經營協議，定期對特許經營項目建設運營情況進行監測分析，會同有關部門進行績效評價。”據此，PPP項目績效考核的主體是項目實施機構，也即政府方的代表，實踐中多數PPP項目也是這樣操作的。但是這種由政府方實施的績效考核模式也存在明顯的缺陷，具體來說：

1. 目標的沖突性。對于政府方而言，采用PPP模式的主要目的在于提高提供公共服務的效率，轉變政府職能;而對于社會資本方而言，參與PPP的目的則在于企業利益的最大化。目標和價值導向的差異反映在PPP項目績效考核中，就表現為由政府方單方主導的績效考核體系，不論是程序設置還是考核標準，都未必能充分反映社會資本方的合理利益訴求。政府方既是PPP項目的參與方也是評價者，既是運動員也是裁判員，容易造成實操中的矛盾與糾紛，也未能體現PPP模式所倡導的公私雙方平等的精神。

2. 項目的專業性與復雜性。PPP模式的初衷之一就是“讓專業的人做專業的事”，對于PPP項目中的技術性問題，社會資本方才是真正的專家，政府方缺乏相關的專業知識和操作經驗，對于智慧城市等綜合性和技術性都較強的PPP項目，政府方對社會資本方進行績效考核難免力不從心。另外，雖然PPP項目前期的實施方案或合同等文件中都會對績效考核的標準做出約定，但考慮到項目的復雜性，考核的標準可能并不一定完善，隨著項目的深入，靜態的考核標準也難以滿足實踐的需要，如何應對項目動態的考核需要，對政府部門而言也是個難題。

3. 信息的不對稱性。通常PPP項目的社會資本方主導甚至全權負責項目的建設和運營，如果沒有順暢的監督和反饋機制，政府方對于項目建設和運行的中存在的問題以及社會資本方的勤勉程度都無從知曉，政府方只能對照實施方案或PPP合同中約定的考核標準，根據社會資本方傳遞的信息作出判斷，對于表面的數據背后存在的問題關照不足，亦不能充分考慮社會經濟環境變化對項目的影響，考核最終流于形式。

PPP項目的績效考核涉及整個生命周期，但是值得注意的是，實踐中不少PPP項目建設期一結束，政府方就不再投入精力對項目的運營階段進行監督考核，這也導致相較于建設階段，運營階段的PPP項目績效考核更顯薄弱。要追求PPP項目績效考核的高效、專業、公平，引入第三方咨詢機構，提供全生命周期、動態的考核，就成為必然趨勢。

二、第三方績效考核機構角色定位

在PPP項目中引入第三方評價機制有益于加強PPP項目績效考核的科學性、長效性、綜合性。但是對于第三方機構在PPP項目績效考核中的地位和角色，各個監管部門之間的意見尚未能統一，反映在相關政策文件中也存在不同規定。

第一，第三方機構提出意見模式。財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號)中規定，“各級財政部門應當會同行業主管部門……進行績效評價，也可委托第三方專業機構提出評價意見。”據此，PPP項目績效考核的主體仍然是政府的財政部門(會同行業主管部門)，第三方機構的角色則是受政府部門的委托，作為政府部門的外部“顧問”提出意見，但是最終意見是否被采納決定權依然在委托方(政府部門)，此種模式并不能稱為真正意義上的第三方績效考核。

第二，政府考核為主，第三方績效考核為輔模式。財政部《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》(財綜〔2015〕15號)(“《通知》”)規定，“政府……進行全過程監管和綜合考核評價，……，引入第三方進行社會評價。”盡管“社會評價”的側重點在于對項目的社會影響與社會效益進行評價，但是與第一種模式不同，《通知》中要求第三方機構的評價將作為項目價格、政府補貼、合作期限等調整的依據且強制向社會公開，第三方機構的考核意見對于各方而言都具有一定的約束力。

第三，第三方機構主導績效考核模式。財政部《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作實施意見》(財建〔2015〕90號)在論及水污染治理PPP項目的績效考核時，并未提到以政府部門為主體，而是強調“推廣第三方績效評價，形成評價結果應用機制和項目后評價機制”，即由第三方機構對PPP項目的績效考核中技術性問題作出考核評價，第三方考核機構并非只是走個過場、裝點門面，政府需對評價結果加以應用，作為決定是否調整社會資本方獲得的項目回報的參考依據。此種模式下，評價與決定的程序相分離，賦予第三方機構較大的自主權及獨立性，有助于增強第三方評價的系統性及效率性。

三、PPP項目第三方績效考核機構的選擇

第三方機構的選擇直接影響著PPP項目績效考核的結果，進而影響PPP項目的實施效果。作為獨立于PPP項目政府方和社會資本方的第三方機構，既可以是律師事務所、會計師事務所等咨詢機構，也可能是高校、研究所等科研機構。怎樣選擇合適的第三方機構，應當主要從選擇標準和選擇程序兩方面把握。

編輯：程彩云