《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）引發市場熱議

時間：2019-03-18 13:10

來源：財政部PPP中心

作者：李煒湯明旺

二是“對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示”。這種風險提示如果做到實時披露，將有利于地方政府、社會資本及金融機構等各方的決策及風險管理。

三所述10%，具體可分為兩個10%，即“確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%”和“將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯、使用者付費比例低于10%的，不予入庫”。

第一個10%可謂PPP財承的首要“紅線”，明文規定PPP財政支出的口徑是一般預算支出。此前，不少PPP項目濫用政府性基金預算，違反基金預算“專款專用”原則，使部分地區的PPP項目財政承受能力論證淪為形式。財金10號文規定“新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出”，而根據財金〔2015〕21號文“運營補貼指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任”，堵上了運營期內政府付費從政府性基金預算、國有資本經營預算安排的路徑，普遍認為此條規定對于已入庫且未采購簽約、涉及政府性基金預算支出的PPP項目產生了重大影響。

第二個10%是對捆綁打包項目類的“紅線”約束。

市場存在大量關聯度不高、投資體量巨大、政府付費占比高的捆綁打包類項目。在規定項目內容無實質關聯、使用者付費比例低于10%不予入庫的情況下，預計短期內此類捆綁打包類數量上會大幅減少，但這將倒逼各方重視項目捆綁打包的關聯性、邏輯性，并深度挖掘項目的經營性，提高項目使用者付費、經營性收入的比重，項目質量有望得到提升。

七、明確部分領域PPP項目的認定遵循“實質重于形式”的原則

財金10號文強調了對于“污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理”的項目，遵循“實質重于形式”原則，不能簡單地被認定為政府付費項目。這一例外情形是對《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)的呼應，有助于推動污水、垃圾處理領域的PPP項目繼續實施，支撐推進污染防治攻堅戰。

根據《國有土地使用權出讓收支管理辦法》第四條的規定“土地出讓收支全額納入地方政府基金預算管理”，即因實現土地出讓所產生的前期土地征地拆遷、“三通一平”等配套設施、土地整理等發生的費用應從政府性基金預算口徑中予以支出。在財政部門會同國土部門明確土地出讓時序、開發計劃，根據既往數據預測土地出讓收入，扣除土地前期費用和拆遷成本和稅費，合理推算出片區新增可用財力的情況下，片區開發項目中因實現土地出讓與增值而產生的前期征地拆遷、基礎設施配套及其他土地前期開發工作是否可以遵循“實質大于形式”原則，從政府性基金預算中予以列支?

八、進一步規范咨詢機構和專家管理

“對于包裝不規范PPP項目增加隱性債務風險、出具咨詢意見違反相關政策規定、收費標準偏離市場合理水平、對PPP項目實施造成消極影響和嚴重后果的咨詢機構和專家，要按照規定嚴肅追究責任。” 本質上是“專業的人做專業的事”，要求咨詢機構和專家做到專業、獨立、公正。關于“收費標準偏離市場合理水平”，如果價格明顯偏低，實質上屬于惡性競爭行為，應當禁止;收費價格較高不能僅從金額直接判斷，需要考慮這一收費水平是否與高質量的服務匹配，做到“物有所值”甚至“物超所值”。對于咨詢機構和專家的規范管理，市場普遍期待有更實質性的措施，比如對于操作不規范、各方反應強烈的咨詢機構，以及PPP領域有違反專業性、獨立性等原則的專家，是否對其進行公示、經濟處罰甚至清理出庫。

總之，羅馬不是一天建成的。防范地方政府隱性債務、推動PPP規范發展也是持續的系統工程。政府、社會資本、金融機構、咨詢機構在內的各方主體都應各盡職守的參與其中。當我們再過若干年回頭審視時，財金10號文是規范發展PPP項目的新起點，祝PPP事業規范發展、行穩致遠。

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