政府和社會資本合作(PPP)模式經過近六年的發展，已經形成了一套行之有效的操作規則和監管體系。PPP重在轉變政府職能、提高市場化供給水平、強調全生命周期的建設運營，但周期相對較長、融資較難。專項債是近年來較為流行的一種政府籌資方式，主要用于解決政府投資資金不足的問題。專項債籌資速度快，融資成本低，更側重于項目建設。雖然目前專項債對PPP產生了一定的擠出效應，但如能將PPP與專項債結合，則既可以借鑒PPP的經驗提高投資效率，又可以吸收專項債的優勢解決項目融資難的問題，符合高質量發展的要求。本文將從專項債的總體特點出發，論證城鎮污水處理項目中專項債與PPP模式結合的必要性，并從操作層面分析具體路徑。

一、 專項債總體特點

根據目前國家層面已發布的相關法規和政策文件，專項債通常以省級單位為統籌、發行主體，主要用于有一定收益的公益性項目的投資建設。所謂“有一定收益的公益性項目”通常指能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入，且現金流收入能夠完全覆蓋專項債券還本付息規模的項目。專項債期限通常在5—10年之間，目前看期限有進一步拉長的趨勢。專項債以對應的政府性基金或專項收入償還，不占用財政一般公共預算。債券專項債的還款方式可以采用每年等額本息或者每年付息到期一次還本等方式。

二、 城鎮污水處理行業適合將PPP模式與專項債進行結合

1、 城鎮污水處理項目適合專項債

目前，我國城鎮污水處理市場已經發展三十余年，市場化運作模式已經比較成熟，市場化運作比例也處于較高的水平。眾多的知名企業和上市公司主業聚焦于污水處理行業。參與的各方對于污水處理相關項目的市場化、多元化融資態度較為開放積極，運作經驗也相對豐富。這為在污水處理項目中有機結合各種運作方式打下了良好的基礎。

根據財政部、國家發展改革委、住房城鄉建設部共同發布的《污水處理費征收使用管理辦法》(財稅〔2014〕151號)，由排水單位和個人繳納的居民污水處理費(以下簡稱“使用者污水費”)屬于政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方政府性基金預算管理，實行專款專用。該機制完全符合相關法規對專項債還款來源的要求。而且目前使用者污水費基本上與城鎮供排水費合并繳納，收入來源相對穩定有保障。

污水處理PPP項目的結算污水處理費單價在項目前期財務測算時一般覆蓋了項目投資、日常運營成本和相應投資收益。污水處理PPP項目結算污水處理費通常都包括使用者污水費和政府補貼兩部分，由政府統收統支，分別來自政府性基金收入和一般公共預算支出。這給予了政府方相關資金調度更高的靈活性。

2、 城鎮污水專項債項目需要市場化融資

參照上海、廣東、浙江等地已發布的污水處理成本監審辦法中所列的污水處理費組成部分，再結合當前使用者污水費單價水平(全國各地多數在0.9—1.5元/噸之間)來看，使用者污水費主要覆蓋的還是污水項目日常生產經營成本。從若干污水處理項目的測算案例可見，單一新建污水項目的使用者污水費扣除項目日常經營成本后的凈收入已經處在較低水平。而且新建污水處理項目的負荷是逐漸增加的。在專項債常見的期限內(5—10年)，按照專項債發行利率和利息保障系數至少要達到1.1的要求測算，單個新建污水項目可承擔的專項債額度相對于投資額占比很低。因而，在為新建污水處理項目申報專項債額度時，通常需要統籌某一區域整體的污水處理費收入。

專項債由各地市匯總本轄區內有效需求后上報至省級單位，由省級單位評審、統籌后予以公開發行。結合公開發行的市場因素，最終各項目實施機構獲得的額度通常會小于當初申報的額度。即使該項目政府方已經籌足了項目資本金，專項債也難以覆蓋剩余部分的金額。因此，污水處理項目除了專項債以外，通常還需進行市場化融資。

三、 污水PPP項目與專項債的具體結合路徑

綜合前文所述，對于新建的污水處理PPP項目，在操作層面可探索如下路徑將PPP模式與專項債進行結合。

1、 專項債作為政府投資部分

該路徑應對項目建設內容進行投資劃分。在明確專項債獲批額度后，政府方投資部分以專項債作為資金來源，項目公司負責項目其余部分的投融資。考慮到項目作為一個整體建設運營更便于責權統一，政府方需協調項目不同投資部分為同一建設主體。可采取政府投資部分EPC工程和PPP社會資本采購打捆招標的方式。項目全部設施均由項目公司建設和運營，由項目公司承擔全部的投資、建設、運營風險。此路徑的PPP部分無需政府參股。在項目結算污水處理費測算時，投資額對應項目總投資扣減專項債的部分;項目運營成本對應項目全部設施(包含政府投資部分)的運營成本。政府方可以充分統籌結算污水處理費，采用政府性基金收入償還專項債部分，通過政府性基金收入的余額(如有)和一般公共預算支出向項目公司支付結算污水處理費。

2、 專項債作為項目資本金

根據2019年9月國務院常務會議精神和財政部副部長在財政部“加快發行使用地方政府專項債券”新聞發布會上的表態，專項債可以用作城鎮污水處理項目的資本金。考慮到專項債到位額度相較于申報額度縮水的可能性，建議項目資本金在不包含專項債的情況下也需達到國家關于資本金比例的要求。該路徑要求政府方參股項目公司。專項債到位后，政府方可用于增加項目資本金及提高持股比例，同時減少項目債務規模和財務費用。

從當前法規、政策考慮，專項債作為資本金相較于貸款是劣后級受償。銀行也一定要求優先償還貸款。因此在項目結算污水處理費測算時，對應的項目投資額同樣要扣減專項債的部分。同樣需要政府方統籌結算污水處理費，分別償還專項債和向項目公司支付結算污水處理費。

3、 專項債作為項目債務資金

該路徑是政府方將專項債資金經由政府方出資代表以股東借款(政府參股)或委托貸款(政府不參股)方式出借給PPP項目公司，項目公司以經營收益向政府方或政府方出資代表還本付息，政府用還本付息資金歸還專項債。

編輯：王媛媛