在PPP項目定調價環節嵌入政府成本監審程序在增加了PPP管理復雜性的同時，也為規范科學應用PPP模式帶來相應挑戰

污水處理項目服務費價格初始定價

在污水處理PPP項目中，由投資者組建設立的項目公司承擔污水廠的投資、建設和營運任務，通過提供合格的污水處理服務，相應獲得污水處理服務費，相應實現成本回收和投資收益。由于污水處理服務屬于政府負有提供責任的公共產品，具有公共性要求，因此在維護投資者基本收益預期和不過度盈利的原則下，如何合理確定污水處理PPP項目的污水處理服務費單價成為各方關注的核心問題。

對于新建污水廠項目，實操中存在兩種主要定價方法。

一是“內部收益率定價法”。該方法已大量應用于以特許經營為特征的污水處理PPP項目中。在項目PPP招標決策階段，該方法以項目合作全生命周期作為計算期，根據項目總投資、處理規模、運營成本等數據，在考慮行業合理收益水平的基礎上確定項目財務內部收益率(IRR)目標值，通過現金流量表相應計算污水處理服務費單價，并作為招標攔標價，該價格體現的是行業平均生產力水平。之后通過招標競爭程序，在攔標價之下獲得污水處理服務費基本單價，作為項目的初始定價納入PPP合同，該價格體現了中標人的個別能力和其對投標項目的特別考量。

二是“成本監審定價法”。早在2006年國家發展改革委即發布了《政府制定價格成本監審辦法》(令第42號令)，以提高政府價格主管部門價格決策的科學性和規范定價成本監審行為，相應相關省區和城市制定了污水處理定價成本監審辦法。2017年，為加強對政府制定價格商品和服務的成本監管，規范政府制定價格成本監審行為，提高政府價格決策科學性，國家發改委發布《政府制定價格成本監審辦法》(第8號令)，此前相關政策文件同時廢止。在確定污水處理廠服務費單價時，“成本監審定價法”的思路則是按照政府制定價格成本監審要求，以成本審核為基礎確定項目的“定價成本”，并進一步加入“合理收益”形成污水處理服務價格。該方法通常運用于由政府或政府平臺直接投資建設和營運的污水處理項目。

我們認為對于污水處理廠PPP項目的服務費定價，采用“內部收益率定價法”并配合競爭程序可充分發揮投資者在項目投資控制、成本挖掘等方面的專業能力和潛力，在投資人進入環節較“成本監審定價法”更為充分地體現市場發現機制，更有利于政府方優選實力投資者，并在維護投資者基本收益預期的同時，降低或控制污水處理服務費用支出。鑒于PPP項目的市場化運作特征，我們建議在初始定價環節宜盡量采用“內部收益率定價法”，而不應采用“成本監審定價法”。

污水處理項目運營期服務費價格調整

在以往大量的污水處理PPP項目中，為應對運營期間物價波動風險，通常采用的調價方法是“百分比調價法”。該方法依托政府公布的相關統計指標(如CPI指標)或行業指標的變化情況測度在特定調價周期中不同風險因素對項目的影響程度，并以受相關風險因素影響的各項成本在擬調整價格構成中的比例作為權重，定期進行污水處理服務費價格調整。本文暫不探討該方法的所取得的實際調價效果，但其以政府或行業公布的相關公開指數作為依據測度項目所受風險影響的做法得到業內廣泛認同，此類風險測度指標具有發布渠道權威、數據可信度高、易于獲取和政企雙方易于達成共識等優勢。在具體調價操作中通常也并不糾結于項目公司成本實際變動情況，而按PPP合同以相關發布指標的變化情況作為計算成本變化的依據，即可以認為，此種調價方法對標的是市場或行業的平均成本變化情況。這為項目公司不斷自覺提升管理、主動開展創新、提高項目投資效益提供了明顯的激勵性空間，有利于促進項目公司不斷提高污水處理服務水平，從而也有利于實現項目公共服務目標。

但另一方面，在實操中也可見到有政府方管理者因擔心可能出現“暴利”，強調對PPP項目實施成本監審并將其應用于服務費調價中。在該做法中，政府部門定期對污水廠項目開展成本監審，以所審核的項目公司實際發生成本情況作為項目運營期間價格調整的依據，則無疑封閉了項目公司在技術提升、管理創新和成本挖潛等一系列重要方面的主動性和積極性,反倒可能引致成本不斷擴張的現象，在項目成本管控上政府方和項目公司不能形成合力關系反而導向博弈關系，偏離通過PPP模式引入專業投資者、提升管理水平的初衷;而且為調價而定期開展專門的成本監審，耗時長、人力和管理資源投入大，相應推高政府監管成本。另一個不容忽視的問題是，盡管可以依托成本監審方式取得項目公司各項實際成本情況，但如何將成本監審成果科學運用于項目調價，依然是一個值得需要進一步研究的問題。

因此，對于包括污水處理廠在內的長周期政企合作PPP項目，針對項目運營期間相關風險變化而實施的項目調價，首要工作是在合理分擔風險的基礎上制定明確的項目調價目標，充分測試擬采用調價方法應對風險的有效性和穩健性，并優化和夯實有關調價的管理程序;其次才是結合政府管理者對項目管理的特殊需要，研究新增或結合其他措施(如成本監審)的必要性和合理性。

PPP項目定調價與政府制定價格成本監審關系

對于包括污水處理在內的PPP項目，項目服務的定價和調價直接事關投資者核心利益，而政府方也十分關心為獲得公共服務所支付對價的合理性，進而可能提出在PPP項目定調價環節嵌入政府成本監審程序的要求。這一方面體現了政府方加強監管的正常訴求，但另一方面卻在增加了PPP管理復雜性的同時，也為規范科學應用PPP模式帶來相應挑戰。因此，十分有必要理順PPP項目定調價與政府制定價格和成本監審之間的關系，以有利于項目實操。

首先，我們認為PPP項目的定調價機制是政府與社會資本之間的契約性、市場化安排，遵從和體現PPP模式“合作共贏，風險共擔，激勵相容”等基本原則和精神。需要說明的是，在一個特定的PPP項目中可能存在多種商品和服務，相應存在多種支付方式(使用者付費、政府付費等)和多種價格類型(政府定價、政府指導價或市場價),本文所稱PPP項目定調價的價格對象是指政企雙方為構建PPP合作模式而在PPP合同中明確的用以計量項目收入水平的特定價格，該價格可能對應于某種實際存在的商品或服務的付費價格，也可能是基于政企雙方約定的某種“可行性價格”。該價格的基本特征是在投資者進入PPP項目時通過市場競爭機制形成，而非通過政府定價確定;在執行過程中該價格按PPP合同約定進行調整，而非按政府制定價格和成本監審規則調整。鑒于PPP項目定調價對象價格的上述特點，該價格對象可統稱為“協議價格”。

其次，根據國家發改委2017年第7號令《政府制定價格行為規則》和第8號令《政府制定價格成本監審辦法》，政府制定價格(含調價)的對象是“實行政府指導價、政府定價的商品和服務”，成本監審則是定價機關核定相關商品或服務政府定價成本的行為，是政府定價的重要程序和實行價格監管的重要內容。可見，政府制定價格及其成本監審屬于政府行政管理范疇，與PPP項目定調價中所依據的契約機制存在明顯區別。因此我們認為，政府制定價格及其配套的成本監審辦法并不適用于PPP項目定調價。

第三，建議充分關注政府定價成本監審在PPP項目中的運用方式和對PPP項目定調價的影響，對相關事項予以妥善協調和處理。如，對于特定PPP項目，在其收入構成中可能存在確需實行政府定價和開展成本監審的產品或服務科目，則需要在PPP回報機制設計時予以合理安排，處理好政府對此類價格的定價管理與PPP項目中對“協議價格”定調價之間的關系;再如，在PPP合同執行期間，不排除政府方出于特定監管目的可能需要對PPP項目定調價的對象“協議價格”本身開展成本監審甚至重新論證或制定價格的情形，這無疑將與按PPP合同約定進行調價的結果產生偏差，則需要在PPP合同中予以提前預計和約定合理的處理方法。

作者：曾亞蘭 北京金準咨詢有限責任公司高級經理

編輯：趙凡