財政部全國PPP綜合信息平臺統計數據顯示，2014年以來，全國累計簽約落地項目7,528個、投資額12.4萬億元;累計開工建設項目4,628個、投資額7.2萬億元。隨著進入建設運營的項目越來越多，PPP模式存在的一些問題逐漸在執行階段暴露出來，傳統模式下項目實施過程中的一些問題也在PPP模式下具備了新的特征。

以何種態度對待這些問題以及如何解決這些問題，成為PPP相關方不得不面對的新課題。這些問題的討論和解決對擬采用PPP模式實施的項目如何完善前期工作，如何進一步提升PPP合同的編制水平大有裨益。是否能從整體上解決好這些問題，一定程度上也關系著PPP模式在國內能否真正的行穩致遠。

PPP項目的投資控制問題從PPP項目推廣初期就反復被討論。本文著重結合PPP項目執行階段的實際情況，從另一個角度看PPP項目的投資控制。

一、PPP項目投資控制的必要性

《政府投資條例》自2019年7月1日起實施，按其規定，政府采用直接投資方式和資本金注入方式投資的項目均屬于政府投資項目，按照審批制進行投資審批。據了解，目前處于執行階段的多數PPP項目有政府的資本金出資，應當按照《政府投資條例》規定，實行嚴格的投資控制，保證項目建設投資原則上不超過核定的投資概算。

從回報機制的角度看，多數PPP項目也有必要進行嚴格的投資控制。如圖1所示，從項目個數和投資額兩個維度看，使用者付費項目僅占到了全部項目的6%和9.4%，政府付費項目占到了全部項目的35.2%和21.5%，可行性缺口補助項目占到了全部項目的58.8%和69.1%。

圖1 2014年以來累計項目數(投資額)按回報機制分布

資料來源：《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2021年8月報》

對于占到絕大多數的政府付費類和可行性缺口補助類項目而言，運營期補貼金額一般與最終確認的投資總額有關，有效的投資控制措施，可以在較大程度上避免運營期補貼超支。

二、PPP項目投資控制中常見問題

(一)可研估算可靠性低，導致投資估計不足

實踐中，項目建議書、可行性研究報告一般由工程咨詢單位編制;設計文件及初步設計概算、施工圖設計及施工圖預算由設計單位編制;在施工合同簽署前，還需要造價咨詢機構編制最高限價，通過財政部門投資評審之后才能執行。

工作階段的劃分，有利于前期工作分階段逐步開展，但相對靠前階段工作的不足也會對靠后階段的工作產生較大的制約。工程咨詢單位編制可研估算時，前期資料不充分，對工程實際認識不足，估算可靠性較差。但可研估算在一定程度上又決定了項目投資的上限，一旦可研估算考慮不足，會給后續工作帶來極大的不便。

PPP模式下，一般至少需在可研批復后，辦理“兩評一案”編制及審批、全國PPP綜合信息平臺管理庫入庫、社會資本采購、成立項目公司等事項。從可研批復到項目開工跨度進一步拉長，期間市場的不正常波動、技術工藝的發展升級等因素可能更會加劇可研估算對后續項目實施的制約。

(二)PPP合同約定的投資控制責任不明確

梳理全國PPP綜合信息平臺中公開的PPP項目合同不難看出，多數PPP項目約定最終投資額以經審計的竣工決算總投資為準，對項目執行階段的投資控制責任劃分不明確。從政府方的角度看，增加的投資由項目公司負責籌集，不會對其造成短期壓力;從社會資本及項目公司角度看，增加的投資終歸都要由政府方確認后納入運營期補貼計算基數，盡快完成項目建設進入回款期才是根本。

投資控制責任劃分不明確致使雙方在行政壓力下產生短視行為，對項目建設過程中投資的增加敏感性不強或刻意回避，最終導致項目投資超概問題積重難返。

(三)“兩招并一招”導致工程承包價格競爭缺失

PPP項目在完成可研批復后即可進行社會資本遴選，受限于設計深度不足，工程承包價格在社會資本采購過程中往往不作為評標的核心。依據PPP相關政策及招標投標法實施條例，項目公司又可以直接委托具備相應資質和能力的社會資本直接承擔相應工程的建設任務。這在客觀上為社會資本“高價中標”創造了條件，加之除了使用者付費類型的項目外，項目公司并沒有壓低工程造價的主觀意愿，主客觀因素疊加導致工程承包價格競爭的缺失。在這種情況下，項目公司往往以政府批準的預算價格向總承包單位發包工程，對發包過程中不平衡報價等問題的限制更無從談起。

在預算價格相對初步設計概算價格下浮有限的情況下，直接以預算價格(或僅少量下浮后的價格)發包，會極大壓縮后續變更、簽證等情況下可增加投資的空間。如存在不得不實施的變更、簽證導致投資增加幅度較大，則會直接導致投資超概。

(四)項目公司缺乏項目管理經驗

在PPP模式推廣以前，社會資本(特別是純施工類的社會資本)習慣于在工程項目中擔任“乙方”或承包人的角色，對項目管理缺乏經驗。這導致從客觀上，在PPP項目中作為“第一道防線”的項目公司在投資控制中不能主動作為，將超概問題壓制在萌芽之中。項目公司缺乏項目管理經驗的另一表現則是在政府方提出可能增加投資的變更或增加建設內容時，不能在實施前完善手續。

三、建議

投資控制不僅僅是PPP模式下應當關注的問題，更是所有政府投資項目均應重點關注的一項重要內容。能否做好政府投資項目的投資控制，關系著財政資金的支出效率，與公共利益密切相連。

建議監管部門加強對PPP項目的調研，了解、匯總項目執行過程中存在的共性問題，從投資決策流程、社會資本采購流程、項目建設階段管理等各環節入手加以規范和完善。

編輯：趙凡