城市更新、城市生命線、韌性城市……近年來，這幾個熱詞備受關注。

在2024年底召開的中央經(jīng)濟工作會議和2025年的首次國務院常務會議中，城市更新被列為研究議題和重點工作。供水管網(wǎng)如同城市的生命線，是城市基礎設施的關鍵組成部分。小區(qū)供水管網(wǎng)改造作為供水管網(wǎng)改造的 “最后一公里”，直接關系到居民的日常生活，對于推動城市更新以及建設韌性城市至關重要。接下來，小編想和大家一起聊聊小區(qū)供水管道改造和運維的問題。

一、管網(wǎng)改造政策：密集出臺

2020年至2024年，中央圍繞城市老舊管網(wǎng)更新改造出臺了一系列政策文件，在同步推進供水管線與小區(qū)改造、供水設備設施更新、老舊管網(wǎng)智能化改造等方面做出頂層設計。住房城鄉(xiāng)建設部數(shù)據(jù)顯示，2024年，全國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造新開工5.6萬個，更新改造小區(qū)內各類老化管線超過5萬公里，全年累計建設改造各類管網(wǎng)16.3萬公里，預計在未來五年需要改造的城市燃氣、供排水、供熱等各類管網(wǎng)總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億元。在城市更新存量提質的時代背景下，管網(wǎng)提升改造是當前乃至未來幾年的重點工作。

以下梳理了與供水管網(wǎng)改造緊密相關的中央政策：

在城市供水管網(wǎng)中，市政管道和小區(qū)管道分別扮演著“大動脈”與“毛細血管”的角色，在改造時皆面臨著改造成本高、資金籌集難、協(xié)調難度大等問題。

相較于市政管道，小區(qū)管道改造起來更為棘手。這是因為市政管道雖規(guī)模龐大，但責任主體相對統(tǒng)一，決策和執(zhí)行流程相對明晰。而小區(qū)管道涉及的責任主體更為多元，供水企業(yè)除了要配合政府主管部門的要求，還要與物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會以及居民住戶等進行溝通。各方訴求與立場存在差異，配合度參差不齊，協(xié)調難度極大。本文也主要圍繞小區(qū)管網(wǎng)改造進行討論。

二、小區(qū)管網(wǎng)改造：阻礙重重

據(jù)統(tǒng)計，各地對于小區(qū)管道改造的力度持續(xù)加大，例如，四川省2023年開工改造5293個小區(qū)，完成供水管道更新改造2202公里，2024年新開工改造老舊小區(qū)8523個，改造供水管道2698公里，2025年計劃改造老舊小區(qū)4000個以上，更新改造燃氣、供排水等老化管道6000公里以上。部分地區(qū)老舊小區(qū)供水管網(wǎng)改造項目的數(shù)量雖然有所減少，但改造難度顯著提升。在推進供水管網(wǎng)改造的進程中，面臨著以下諸多難點：

01

難點一：

改造主體不統(tǒng)一，質量難保證

供水企業(yè)由于熟悉供水系統(tǒng)的整體運行狀況和各種管材的性能，能夠在改造過程中確保方案的科學性和合理性，因此部分地區(qū)將小區(qū)改造中的供水管網(wǎng)改造部分交由供水企業(yè)負責。此外，由于供水管網(wǎng)改造是老舊小區(qū)改造中的一部分，也有部分地區(qū)站在統(tǒng)籌規(guī)劃的角度，對包括各類管網(wǎng)改造、房屋外立面修繕、小區(qū)道路改造等在內的多項內容進行整體打包招標。前者能夠較好的保證供水管網(wǎng)設計與施工的專業(yè)性，后者則是在整體的角度提升改造效率，各有優(yōu)勢。但需要注意的是，非專營單位建設的情況下，供水管網(wǎng)容易出現(xiàn)管材選擇不當、施工工藝不規(guī)范等問題，給后期的運維額外增添煩惱。因此，對于非供水企業(yè)直接參與的項目，建議配套有效措施，確保供水企業(yè)的監(jiān)督權，使其充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，將對改造項目的建設質量起到至關重要的作用。

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難點二：

改造成本高昂，資金籌集難

根據(jù)廣東省東莞市發(fā)布的數(shù)據(jù)，萬江街道15個小區(qū)529公里的供水管道改造工程，投資高達約6億元。這一數(shù)字可能會由于地區(qū)條件、建材價格及施工難度不同而有所差異，但不可否認的是，小區(qū)供水管道改造投入需求巨大。面對如此高額的改造資金，究竟該由誰來承擔呢?通常分為以下幾種情況：(一)水司自籌為主E20先前發(fā)布的《管材應用情況及發(fā)展趨勢調研報告》顯示，小區(qū)庭院供水管網(wǎng)改造的資金主要來源之一為企業(yè)自籌，如河南省鄭州市構建政府與企業(yè)35：65資金分擔模式，解決項目建設資金瓶頸問題。《南京市老舊供水管道改造實施方案(寧政傳〔2023〕16號)中更是明確提出了全部老舊管道改造資金由供水企業(yè)自籌資金解決。但在水價調價難、供水發(fā)展要求高等境遇下，供水企業(yè)面臨較大資金壓力。(二)政府出資為主小區(qū)供水管道改造作為一項重要的民生工程，政府也會作為主要出資方解決居民用水難題。例如，2024年2月住建部公布的《城市公共供水管網(wǎng)漏損治理可復制政策機制清單》中提到，云南省玉溪市借助城市更新老舊小區(qū)改造，政府主導出資70%，供水企業(yè)出資30%，推進老舊供水管道改造。在內蒙古呼和浩特市某小區(qū)供水設施改造工程中，市級和區(qū)級財政資金占據(jù)75%的比例，水司負責投資建設剩余的25%。然而，地方政府財政吃緊，以政府出資為主的模式也將受到限制。(三)居民自籌為主居民作為管網(wǎng)改造直接受益方，雖然在實際操作中具有難度，但是以居民出資為主的情況也有存在，比如南充市老舊小區(qū)改造項目中居民出資率高達96%。受經(jīng)濟下行影響，居民經(jīng)濟壓力增大，讓居民出資必須要有合理的依據(jù)和可行的實施路徑。例如，四川省在《關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的實施意見》(川辦發(fā)〔2020〕63 號)中，提出構建政府、居民與社會力量合理共擔的改造資金機制，秉持“誰受益、誰出資”原則，引導居民出資或動用維修資金參與改造;天津市在《市住房城鄉(xiāng)建設委關于本市老舊小區(qū)建立住宅專項維修資金的函》里明確了建立專項維修資金的標準和交存金額;南充市老舊小區(qū)改造項目中對居民投入的資金進行合理規(guī)劃，其中78.7%用于改造，21.3%用于補建續(xù)籌住宅專項維修資金，這些舉措為引導居民出資提供有益參考。

03

探索多元渠道，破解資金困局

改造項目面臨大額的資金需求不應由任一方獨自承擔，要因地制宜地探索政府、水司、居民多方籌資的渠道，充分撬動所有可動用資源。一是申請中央類資金。2023-2024年，發(fā)改委安排中央預算內投資、增發(fā)國債資金和超長期特別國債資金共超過4700億，重點支持城市燃氣、排水等地下管網(wǎng)改造和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等城市更新項目，2025年投入力度還將繼續(xù)加大。以超長期特別國債為例，因其優(yōu)先支持整裝大項目，小區(qū)供水管網(wǎng)改造項目可以與其他管線、周邊相鄰小區(qū)、新建項目等進行有機捆綁，整合成綜合性的項目包，提升資金的可落地性。二是關注地方類資金，地方政府專項債券、地方財政補貼或投資補助、老舊小區(qū)改造專項資金等，都是可以考慮申請的資金來源。在當前中央財政審批要求趨嚴、地方財政資金緊張的形勢下，還要充分發(fā)揮市場機制的作用。一方面，可以積極借助政府的資源整合能力，引入資金雄厚、經(jīng)驗豐富的企業(yè)參與項目投資。另一方面，可以開發(fā)適合老舊小區(qū)改造的金融產(chǎn)品，如發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)龋瑢⑹找媲芳训男^(qū)管道改造項目與現(xiàn)金流穩(wěn)定的棚戶區(qū)、老廠區(qū)改造項目進行統(tǒng)籌規(guī)劃、捆綁立項，以此實現(xiàn)項目整體的資金收支平衡。對于業(yè)主自主籌資、自我修復意識較高的老舊小區(qū)，探索創(chuàng)新“部分出資+長期分攤”等模式，提高居民出資意愿。此外，改造時應充分考量居民的實際需求與經(jīng)濟承受能力，定期公開項目進展和資金使用情況，讓居民的錢花得放心、花得開心。

三、小區(qū)管網(wǎng)運維：權責不清

通常情況下，小區(qū)管道的運維管理方為供水企業(yè)或小區(qū)物業(yè)。前者主要是受政策鼓勵，如鄭州、廣州、深圳、中山等地印發(fā)相關工作方案，鼓勵或要求改造完成后小區(qū)管網(wǎng)的運維工作由供水企業(yè)來承擔;后者則是作為全體業(yè)主委托的第三方來負責小區(qū)管道運維工作。

供水企業(yè)擁有專業(yè)的工程技術人員、先進的檢測維修設備和豐富的管理經(jīng)驗，遵循統(tǒng)一的行業(yè)標準和企業(yè)內部規(guī)范，能夠迅速調配所需的管件、管材等物資，準確地診斷和解決管網(wǎng)出現(xiàn)的各類問題。但供水企業(yè)管理范圍一般較廣，無法熟悉每個小區(qū)的物業(yè)管理規(guī)定和居民生活習慣，容易出現(xiàn)處理不及時、協(xié)調受阻等問題。物業(yè)設在小區(qū)內部或附近，對小區(qū)的建筑布局、管網(wǎng)走向和用戶情況較為熟悉，事故發(fā)生時能夠第一時間到達現(xiàn)場，但由于專業(yè)技術水平有限，一般僅限于解決表面漏水、閥門故障等難度低的小問題。

在具體實踐中，正是因為運維責任主體的不一致，小區(qū)管道不乏維修糾紛問題。當物業(yè)無法及時解決管道維修問題時，居民會直接聯(lián)系供水企業(yè)，但是供水企業(yè)又不具備相關責任和權力，從而導致較為復雜的溝通協(xié)調問題，也有損供水企業(yè)形象。并且對于已經(jīng)實現(xiàn)抄表到戶的小區(qū)，如小區(qū)內管網(wǎng)為其他單位運維管理，供水企業(yè)可能還需承擔不合理的漏損損失。此外，即使小區(qū)管道已交由供水企業(yè)維護，但若前期施工方在施工質量上存在問題，也容易引發(fā)后端運維管理成本的上升。

產(chǎn)品全生命周期概念炒得火熱，管網(wǎng)能否實現(xiàn)由供水企業(yè)“建改維”的全生命周期管理?

從長遠來看，全生命周期統(tǒng)一管理能夠促進供水標準化、規(guī)范化、系統(tǒng)化。為實現(xiàn)這一目標，則避不開產(chǎn)權的問題。在法律層面，《民法典》規(guī)定，建筑區(qū)劃內的公用設施屬于業(yè)主共有。值得關注的是，《關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》中提出，“改造后專營設施設備的產(chǎn)權可依照法定程序移交給專業(yè)經(jīng)營單位”。小編認為，如小區(qū)管網(wǎng)改造資金主要由政府和供水企業(yè)承擔，則可進一步探討產(chǎn)權移交的有效實施路徑。如此一來，無論是日常的巡檢維護工作，還是未來涉及的大修、更新等工程，都能夠使工作流程更加順暢，資源調配更加高效，進而有利于整個供水管道系統(tǒng)的長期管理與維護。

四、結語

行百里者半九十，管網(wǎng)改造絕非一朝一夕之功。自2015年中央城市工作會議首次提出加快老舊小區(qū)改造以來，各地供水管網(wǎng)改造已步入深水期，越往后越是“硬骨頭”。老舊的管道改造完成后，隨著時間推移，又會不斷有管道老化成為新的老舊管道，如此輪回迭代、周而復始。期待社會各界共同努力、協(xié)作共贏，推動小區(qū)供水管網(wǎng)向著系統(tǒng)化、專業(yè)化、規(guī)范化方向持續(xù)發(fā)展，為韌性城市的建設注入源源不斷的活力。

編輯：趙凡