關(guān)鍵詞：PPP新機制  投資回報  污水定價

01污水處理廠PPP特許經(jīng)營

環(huán)保產(chǎn)業(yè)自2014年起被多次寫入政府工作報告。2016年，國務(wù)院正式發(fā)布《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，首次將生態(tài)文明建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，政府對環(huán)境的要求明顯提高。在此背景下，隨著政府進一步加大環(huán)境監(jiān)管和治理力度，對水務(wù)企業(yè)特別是污水處理企業(yè)的運營管理能力和專業(yè)化服務(wù)能力也提出了更高要求，對排污企業(yè)檢查力度和范圍也將加大。政策導向下，我國將加快城鎮(zhèn)及農(nóng)村污水設(shè)施建設(shè)、提升污水處理能力及資源化利用水平，并進一步釋放污水處理產(chǎn)能。PPP特許經(jīng)營模式是建設(shè)污水處理廠的一種重要方式，行業(yè)主管部門作為實施主體引入社會資金，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，定期以績效考核的方式向社會資本方按效支付污水處理服務(wù)費。2023年11月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號），提出大力推進新時期特許經(jīng)營，并將污水處理廠列為重要應用領(lǐng)域之一。對于經(jīng)營收入能夠覆蓋投資運營成本的污水處理項目，采用特許經(jīng)營模式為污水處理基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展特別是新建項目解決資金來源問題提供了必要途徑。

圖1-1  水務(wù)環(huán)保領(lǐng)域項目特征

注：來源E20

根據(jù)國家發(fā)展改革委PPP項目信息系統(tǒng)公開信息，截至2025年2月28日，目前已入庫PPP特許經(jīng)營項目數(shù)為233個，涉及行業(yè)領(lǐng)域主要包括環(huán)保、交通運輸、市政、新型基礎(chǔ)設(shè)施等。其中污水處理項目35個，占已入庫項目總數(shù)的15.0%。從項目運作方式看，已入庫項目以TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）和BOT（建設(shè)-運營-移交）為主，涉及項目數(shù)分別為16個和10個，在污水處理項目中合計占比74.3%。從項目投資額度看，項目投資額過10億元的項目有3個，在污水處理項目中占比8.6%；項目投資額低于1億元的項目有5個，在污水處理項目中占比14.3%。從特許經(jīng)營期限看，污水處理項目特許經(jīng)營期限以30年較為常見，本次統(tǒng)計中共涉及14個項目。

表1-1  PPP新機制以來典型污水處理特許經(jīng)營項目

02PPP污水處理廠定價測算案例解析

在污水處理特許經(jīng)營項目運作過程中，政府和社會資本方談判主要聚焦于污水處理廠新建與改造、服務(wù)標準設(shè)定、價格調(diào)整機制、投資回報要求及合作期限等關(guān)鍵事項，并會就上述內(nèi)容簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。因此為科學合理評價項目總體經(jīng)濟效益，確保政府和社會資本方利益均不受損失，需要進行水價測算，并通過最終競價確定。

項目總投資及資金籌措

項目總投資，主要包括項目的工程費用、工程建設(shè)其他費用、預備費用、建設(shè)期利息、鋪底流動資金等。項目總投資的測算需要明確項目的計算期、資金來源、負荷情況、特許經(jīng)營期限、貸款利率、增值稅率等。

1．項目總投資

政府投資項目的總投資確定一般經(jīng)過項目建議書匡算、可行性研究報告估算、初步設(shè)計概算、施工圖預算、投標報價、工程竣工結(jié)算、工程竣工決算等一系列措施進行控制，以保證項目總投資在可控范圍內(nèi)。投標報價是承包商在項目可研階段確定的投標總價格，通常以一定的下浮率作為報價的競爭點。竣工結(jié)算價是發(fā)承包雙方根據(jù)合同約定確定的合同總金額，竣工決算是建設(shè)工程的最終價格，是建設(shè)單位財務(wù)部門匯總固定資產(chǎn)的主要依據(jù)。以河南某污水處理廠項目為例，根據(jù)項目可行性研究報告，批準了該項目的工程估算總投資為43816.44萬元。其中：工程費用33472.13萬元，工程建設(shè)其他費用6517.85萬元，預備費2195.86萬元，建設(shè)期貸款利息1411.76萬元、鋪底流動資金218.84萬元。在該項目中，中標社會資本的投標報價為工程建安費下浮3%，此外，在《PPP項目合同》中明確約定，施工圖預算的建安工程費用按中選結(jié)果進行下浮3%；在竣工結(jié)算階段，竣工結(jié)算價在編制建筑安裝工程費的結(jié)算價時也應下浮3%。

表2-1  項目估算總投資使用計劃表（單位：萬元）

2．項目計算期

一般污水處理項目特許經(jīng)營期多在25年-30年，比如可設(shè)定特許經(jīng)營期26年，其中建設(shè)期1年。在河南省某污水處理廠項目中項目建設(shè)期為2年，運營期為20年。

3．資金籌措及利率

項目資金籌措是指項目的主體根據(jù)其建設(shè)活動和資金結(jié)構(gòu)的需要，通過一定的籌資渠道，采取適當?shù)姆绞将@取所需資金的各種活動的總稱，在資金籌措方案中需明確自籌資金和融資資金比例。建設(shè)期利率按照工程概算書上計取，運營期利率按照借款年限對基準利率進行上浮，已有借款合同的參照約定利率。如建設(shè)期利率按照工程概算金額的4.9%計算，運營期利率按照五年以上基準利率上浮20%，即5.88%。項目污水處理廠中資本金占總投資的20%，除資本金外缺口資金（即總投資的80%）通過融資方式解決。在建設(shè)期間的融資貸款利率參照銀行五年期及以上基準利率的4.9%進行計算。在運營期間，采用最大還款法償還借款，貸款利率維持在4.9%。

表2-2  項目資金籌措計劃表表（單位：萬元）

經(jīng)營成本和總成本

成本費用是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中勞動耗費體現(xiàn)，涵蓋了物化勞動耗費（如生產(chǎn)資料的消耗）和活勞動耗費（如人工成本）。這些耗費的高低將直接影響產(chǎn)品的價格，是影響項目經(jīng)濟效益的重要因素。總成本費用是建設(shè)項目投產(chǎn)運行后一年內(nèi)為生產(chǎn)營運而花費的全部成本和費用，包括外購原材料、燃料和動力，工資及福利費，修理費，攤銷，利息支出以及其他費用。年經(jīng)營費用是項目總成本扣除固定資產(chǎn)折舊費，無形及遞延資產(chǎn)攤銷費和利息支出后的全部費用。

生產(chǎn)成本按其與處理量變化的關(guān)系分為可變成本和固定成本，在總成本費用中，隨處理量增減而成比例增減的費用部分為可變成本，外購原材料、動力和藥劑等費用都屬可變成本，與處理量的變化無關(guān)的費用部分為固定成本。

1．外購原材料費

主要指藥劑費用，用于污水處理廠項目的藥劑主要包括PAC、PAM、石灰、面粉、面堿等。藥劑的使用量根據(jù)項目的污水處理工藝，投加標準確定。通常情況下，藥劑采購部門應向供應商作實地考察或要求其報出供應價格，對比價格后采購部確定符合采購條件的供應商若干家。通過這種方式，供應商有穩(wěn)定的銷售量，而企業(yè)可獲得較低的采購價格，企業(yè)有穩(wěn)定的供應渠道和貨源，有利于縮短采購周期和節(jié)省采購工作量，降低庫存，減少資金占用，降低資金占用成本。項目污水處理廠采用A/A/O+MBR的污水處理工藝方案，其使用的藥劑主要為聚丙烯酰胺（PAM）、聚合氯化鋁（PAC）、次氯酸鈉（NaClO）、MBR膜藥劑、MBR膜更換。根據(jù)項目可研，正常年份藥劑費用如下表：

表2-3  化學品消耗及費用表

2．燃料及動力費

燃料動力費主要體現(xiàn)為電費和水費。根據(jù)實際情況，電費主要含基本電費和電度電費兩部分。廠區(qū)的用電量可以根據(jù)主要用電設(shè)備的工作數(shù)量、單臺功率、運行效率、功率系數(shù)、年運行時間計算。根據(jù)湖北《省物價局關(guān)于降低一般工商業(yè)電價有關(guān)事項的通知》對應確定用電電度電費單價，電費單價也可以使用實際繳納電費憑證進行校核。自來水常消耗于在PAM配藥過程中，依據(jù)配置比例可計算其消耗量。根據(jù)政府文件，按照非居民生活用水綜合結(jié)算水價3.96元/噸計。

表2-4  電網(wǎng)銷售電價

項目污水處理廠用電按兩步電價計算，正常年份用電量為1210.10萬度，運行電費按0.61元/度，年電費為738.16萬元；裝機負荷7200kVA，單價按28元/KVA·月計算，年費用241.92萬元。正常年份水用量為1.095萬噸，單價為3.72元/噸，費用為4.07萬元。

3．工資福利費

按處理規(guī)模的級別核定污水處理廠人員配置數(shù)量及生產(chǎn)人員占比。人員工資按照城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入、每年繳納的保險費用及福利費用綜合考慮測算，如查詢當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報、社保個人和單位最低交費的標準及五險一金繳納比例。福利費可按工資總額的14%進行估算。項目污水處理廠其人員編制為50人。員工薪酬的計算綜合考慮了當?shù)爻擎?zhèn)常住居民人均可支配收入、年度保險費用及福利支出等因素。據(jù)此，該項目的年度工資及福利費用總計為352.98萬元。

4．維修費

維修費包括設(shè)備維護大修費和設(shè)備日常檢修費，根據(jù)《市政公用設(shè)施建設(shè)項目經(jīng)濟評價—方法與參數(shù)》，排水項目年修理費為固定資產(chǎn)原值（不含建設(shè)期利息）的2%-3%。擬取得固定資產(chǎn)為項目總投資減去鋪底流動資金。日常維修費可按總固定資產(chǎn)的1%進行測算，大修費可按固定資產(chǎn)投資的1.5%進行測算。項目污水處理廠的維修費包括日常維護費、小中大修等費用，其計算依據(jù)為污水處理廠工程相關(guān)費用的1.5%，項目年度維修費用總計為314.48萬元。

5．污泥處置費

目前，全國污泥處置方法主要有填埋、堆肥、干化、焚燒、制作建材等多種方式，不同處置方式的成本差異較大。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計污泥處置成本約在300-1000元/噸，根據(jù)污水處理企業(yè)污泥產(chǎn)量為每處理1萬噸污水產(chǎn)生1噸~1.2噸干污泥。項目污水處理廠污泥處理處置的工藝方案為機械濃縮、深度脫水以及協(xié)同焚燒（混燒）相結(jié)合的方式。該方案下，污泥的年產(chǎn)生量為16900.00噸，每噸污泥的處置費用為180元，因此年總費用為304.20萬元。

6．固定資產(chǎn)折舊及無形資產(chǎn)攤銷

根據(jù)《給排水設(shè)計手冊》第10冊-技術(shù)經(jīng)濟中用于計算成本費用的參數(shù)說明部分，排水工程固定資產(chǎn)資本折舊率取值：當設(shè)備情況為基本國產(chǎn)，綜合基本折舊率為4.6%；當設(shè)備情況為適量進口，綜合基本折舊率為5.2%。按照《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》第六十條規(guī)定：“除國務(wù)院財政、稅務(wù)主管部門另有規(guī)定外，固定資產(chǎn)計算折舊的最低年限如下：（一）房屋、建筑物，為20年；（二）飛機、火車、輪船、機器、機械和其他生產(chǎn)設(shè)備，為10年。結(jié)合項目情況，房屋、建筑物計提折舊年限可設(shè)置為25年；機器設(shè)備計提折舊年限為10年。若特許經(jīng)營協(xié)議約定在經(jīng)營期結(jié)束后資產(chǎn)無償移交政府，則殘值率為零。特許無形資產(chǎn)及遞延資產(chǎn)攤銷，按其它費用的8%攤銷，攤銷12.5年。依據(jù)會計準則解釋第2號及第6號所確立的原則，河南省某污水處理廠項目的資產(chǎn)全部被確認為無形資產(chǎn)。鑒于項目特許經(jīng)營協(xié)議中明確規(guī)定了在特許經(jīng)營期屆滿后資產(chǎn)將無償移交給政府，因此項目的殘值設(shè)定為零，并計劃在項目運營期（即20年）內(nèi)完成攤銷，每年攤銷金額為1943.59萬元。

7．管理及其他費用

根據(jù)《市政公用設(shè)施建設(shè)項目經(jīng)濟評價—方法與參數(shù)》，管理費用包括辦公費、取暖費、租賃費、差旅費、會議費、成本中列支的稅金以及其他不屬于以上項目的支出，按照（物料及動力消耗費+工資福利費+修理費）*管理費率，管理費率取值在8%-12%之間。項目污水處理廠管理費用根據(jù)生產(chǎn)因素（包括物料及動力消耗費、工資福利費以及修理費）的8%進行核算，項目年度管理費用總計為254.52萬元。

8．財務(wù)費用

按照邊界條件中確定的貸款金額、利率以及還款期限，可測算每年還本付息的財務(wù)費用。項目污水處理廠運營期間的項目貸款通過最大還款法進行償還，貸款利率4.9%，貸款年限為14年。項目運營期內(nèi)的財務(wù)費用總計為10114.65萬元，還款期限內(nèi)平均每年722.48萬元。根據(jù)前文，項目的年度總成本費用為5465.76萬元，其中經(jīng)營成本為2799.69萬元（固定成本909.38萬元，可變成本1890.31萬元），無形資產(chǎn)攤銷1943.59萬元，財務(wù)費用722.48萬元。

表2-5  總成本費用估算表

預期投資回報

在成本確定之后，需要確定一個基準的收益率作為項目財務(wù)評價動態(tài)指標，該收益率的確定是根據(jù)行業(yè)收益標準和貸款利率標準設(shè)立的。由此也可以計算出投資回收期（Pt）、凈現(xiàn)值（NPV）、財務(wù)內(nèi)部收益率（FIRR）等多項指標。

根據(jù)《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》（第三版）污水處理屬于市政排水行業(yè)，融資前稅前財務(wù)基準收益率為4%。同時，污水處理行業(yè)財務(wù)基準收益率可采用資本資產(chǎn)定價（CAPM）模型確定資本金資金成本，再通過加權(quán)平均資本成本（WACC）模型計算不同資本金和債務(wù)資金比例下的污水處理項目行業(yè)財務(wù)基準收益率。通常，項目基準收益率可取5-7%。根據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目庫中涉及污水處理PPP項目，污水處理項目的全投資財務(wù)內(nèi)部收益率指標在5%-8%之間。根據(jù)本項目實際情況，項目污水水處理廠的全投資財務(wù)內(nèi)部收益率設(shè)定為6.5%。

項目稅費

1．增值稅及附加

根據(jù)財政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署《關(guān)于深化增值稅改革有關(guān)政策的公告》（財政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署公告2019年第39號），增值稅一般納稅人（以下稱納稅人）發(fā)生增值稅應稅銷售行為或者進口貨物，原適用16%稅率的，稅率調(diào)整為13%；原適用10%稅率的，稅率調(diào)整為9%。

污水處理增值稅銷項稅稅率取13%，城市維護建設(shè)稅取增值稅的5%；教育費附加取增值稅的3%；地方教育附加費取增值稅的1.5%。建筑工程費用按照建筑服務(wù)業(yè)9%增值稅率，設(shè)備購置按照13%增值稅率，安裝工程按照9%增值稅率，其他費用按照6%增值稅率。進項稅抵扣綜合考慮固定資產(chǎn)抵扣、外購原材料及燃料動力費、修理費、污泥運輸費抵扣；固定資產(chǎn)原值需在兩年內(nèi)進行認證，可在剩余特許經(jīng)營期內(nèi)全部抵扣完。外購原材料及燃料動力費、修理費進項稅稅率取13%，污泥運輸費進項稅稅率取3%。

根據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》的通知（財稅〔2015〕78號）第5.2條，污水經(jīng)加工處理后符合《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）規(guī)定的一級A標準。上述污水處理勞務(wù)按照退稅比例70%享受本通知規(guī)定的增值稅即征即退政策。

2．企業(yè)所得稅

根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》規(guī)定，符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目，包括公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開發(fā)利用、節(jié)能減排技術(shù)改造、海水淡化等。自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，先征后返的增值稅稅款計提企業(yè)所得稅，按照企業(yè)所得稅稅率25%進行計算。

按照《新企業(yè)所得稅》第四章第八十八條規(guī)定，企業(yè)從事前款規(guī)定的符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得，自項目取得第一-筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。根據(jù)上述文件，項目執(zhí)行“免三減三”的規(guī)定，自運營期第7年起，項目在銷售收入扣除增值稅、銷售稅金及附加和總成本費用后，按利潤總額的25%繳納企業(yè)所得稅，盈余公積金按稅后利潤的10%計提。

污水定價和經(jīng)營收入

1．項目預期回報率及水價

根據(jù)已計算出的項目的總成本、經(jīng)營收入和預期設(shè)定的全投資內(nèi)部收益，可以反向推算確定污水處理服務(wù)費測算單價，并最終通過競價確定。項目污水處理廠推算出污水處理服務(wù)費單價為1.85元/噸時，方可使項目全投資內(nèi)部收益率達到6.5%，以此作為測算單價。

2．項目經(jīng)營收入

污水處理廠的經(jīng)營收入主要為污水處理收入，計算方式為污水處理水量*污水處理費單價。

污水處理廠在投入運行后，其實際處理負荷應依據(jù)實際投產(chǎn)狀況進行確定。依據(jù)住建部于2004年頒布的《關(guān)于加強城鎮(zhèn)污水處理廠運行監(jiān)管的意見》（建城〔2004〕153號），新建污水處理廠在首年應達到不低于60%的負荷率，并在三年內(nèi)提升至75%。2021年，《“十四五”城鎮(zhèn)污水處理及資源化利用發(fā)展規(guī)劃》進一步明確，至2025年城市生活污水集中收集率需達到70%以上，與負荷率要求形成配套目標??。2024年住建部等5部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強城市生活污水管網(wǎng)建設(shè)和運行維護的通知》，要求持續(xù)提升污水收集處理效能。

據(jù)此，污水處理廠在投入運行后，其實際處理負荷在第一年內(nèi)應不低于設(shè)計能力的60%，并在三年內(nèi)達到不低于設(shè)計能力的75%。

實施方案結(jié)合可研報告中對項目污水處理規(guī)模的預測，設(shè)定第一個運營年度污水處理量為年設(shè)計處理量的55%，第二個運營年度污水處理量為年設(shè)計處理量的65%，第三個運營年度污水處理量為年設(shè)計處理量的75%，第四個運營年度污水處理量為年設(shè)計處理量的85%，第五個運營年度污水處理量為年設(shè)計處理量的95%，第六年至往后運營年度均為100%。合作期內(nèi)合計可獲得污水處理費收入164196.22萬元，年均8209.81萬元。

表2-6  污水處理收入（單位：萬元）

項目投資收益水平

項目投資收益水平分析是重要內(nèi)容，便于各方進行決策、競價及談判。項目投資現(xiàn)金流量分析是從融資前角度，不考慮債務(wù)融資，確定現(xiàn)金流入流出，編制項目投資現(xiàn)金流量表。此分析旨在排除融資方案帶來的影響，評估項目方案設(shè)計的合理性。項目資本金現(xiàn)金流量分析則是在擬定融資方案下，從資本金出資者角度，確定現(xiàn)金流入流出，編制項目資本金現(xiàn)金流量表。通過融資后分析，是評估融資方案的重要依據(jù)。基于融資前的分析結(jié)果，進一步評估項目方案在融資條件下的合理性與可行性。

依據(jù)通過項目投資現(xiàn)金流量表與項目資本金現(xiàn)金流量表，可以計算項目投資財務(wù)內(nèi)部收益率（FIRR）、項目投資財務(wù)凈現(xiàn)值（FNPV），這兩項指標通常被認為是主要指標。

項目污水處理廠在外部融資成本為4.9%，項目總投資為43816.44萬元下，項目全投資內(nèi)部收益率稅后為6.5%，項目資本金內(nèi)部收益率稅后為8.6%。

編輯：李丹