近兩來，隨著“兩新”“兩重”行動的推進，城市污水收集與輸送管網成為環保領域關注的熱點之一。2024年3月18日，住房城鄉建設部、生態環境部等五部門聯合發布了《關于加強城市生活污水管網建設和運行維護的通知》。文件要求，到2027年，基本消除城市建成區生活污水直排口和設施空白區，城市生活污水集中收集率達到73%以上，城市生活污水收集處理綜合效能顯著提升。

隨著市場需求的釋放與政策的出臺，一些管網特許經營項目陸續面向市場進行招投標，但也有業內人士指出，這些項目中大多是打了擦邊球的，真正意義上推進管網項目中的特許經營，價費機制一定要捋順。

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管網項目能不能做?還是要看價費機制是否清晰

其實近兩年以來標注管網特許經營的項目逐漸增多，這些項目基本都由國央企中標，如2024年，樂平市主城區水環境綜合治理廠網一體化一期工程特許經營權出讓項目與南昌市灣里管理局景區公共設施監測中心灣里城區廠網一體化項目分別成交，成交方分別為江西洪城水業環保有限公司與江西洪城環境股份有限公司，兩家公司均為地方國企。

近期，由長江生態環保集團有限公司(聯合體成員方：長江管網有限公司、江蘇吳中集團有限公司、武漢中儀物聯技術股份有限公司)中標的江蘇省蘇州市吳中區水管家及管網攻堅特許經營項目開標，該項目中標單價為3.144元/噸。在其費用來源中，明確寫到“使用者付費的部分分配”。

據招標公告，該項目招標人為蘇州市吳中區水務局，項目預算金額329230.59萬元，最高限價(單價)：3.145元/噸，其中運營補貼部分單價限價：1.395 元/噸;使用者付費部分單價限價：1.75元/噸，特許經營期為40年。該項目特許經營范圍包括兩部分：存量部分(子項1)為：①太湖新城、金庭一期、城區3家存量污水廠、吳中區智慧水務管理平臺的盤活;②9座污水廠的運營;③全區存量一二級污水管網及其關聯泵站(井)的運營;新建及改擴建部分(子項2)為：①吳中區污水處理廠改擴建工程;②通溝污泥處理處置設施新建工程;③泵站改擴建工程;④管網建設工程;⑤剩余管網檢測與修復;⑥管網修復改造工程;⑦農污獨立處理設施改造工程;⑧吳中區智慧水務管理平臺提升改造工程。

近期，正在招標的廣東省四會市污水管網提質升級項目，雖然本質上是一個經營權轉讓項目，但在其可經營性部分明確提到了“通過收取管網使用費的方式，獲得項目運營收入”，項目建設內容主要包括：

四會市貞山片區排水管網建設工程，新建排水管網長度約65.49公里(其中含污水管道40.71公里，雨水管網24.78公里)，現狀管道綜合整治約35.91公里。項目經營期限約定為30年。其中建設期3年，從《四會市污水管網提質升級項目經營權轉讓協議》簽訂之日起，至“四會市貞山片區排水管網建設工程”竣工驗收合格之日止，運營期為27年。值得注意的是，招標公告提到，該項目通過收取管網使用費的方式，獲得項目運營收入，具備可經營性。

上海市錦天城律師事務所高級合伙人劉曉軍在接受中國水網采訪時表示，廣東四會管網項目實際上是一個污水管網經營權轉讓項目，項目回報機制提到了管網使用費。但從目前的公開信息看，無論是廣東省還是四會市，相關政策中均未出臺關于向終端用戶也就是社會公眾收取污水管網使用費用的相關文件。

“因為當前污水處理費、垃圾處理費等行政事業收費，需要省級以上人民政府同意列入行政事業收費目錄才可征收。”這就意味著，該項目涉及的“管網使用費”實際上并沒有在法律層面得到認可，也就是說，該項目在法律層面不存在使用者付費。劉曉軍強調，除非當地通過立法確定了向終端用戶收取管網使用費，否則該項目實質上還是一個政府付費項目。

近年來，國家相關部委與行業內也在討論是否在污水處理費之外征收管網使用費，但國家層面至今還沒有出臺具體規定，雖然有一些城市在做管網費用征收試點，但在現階段，管網的使用者付費的基礎在法律上是不存在的。他認為，廣東四會項目的“管網使用費”實際上與115號文中提到的“使用者付費”并不是同一個概念。

北京萬庫信息咨詢有限公司總法律顧問劉敬霞則認為，廣東省四會市的管網項目涉及到“經營權轉讓”，“經營權轉讓”在法律上并沒有直接依據，過往經驗中分析經營權主要是從所有權與經營權分離角度來談，所有權的四項權能，除了處分權由所有權人保留之外，占有、使用、受益三項權能都可以劃歸為經營權而進行讓渡。依據現有公開材料，無法看出在廣東省四會市管網項目中，經營權范圍具體如何界定。此外，廣東省四會市污水管網項目建設內容基本只有管網建設，建設期3年，無法看出運營期27年的經營內容是什么。而且，由于該項目不是特許經營項目，而是經營權轉讓，在經營權轉讓沒有直接的法規政策做支撐依據的情況下，如果政府給該項目支付運營費，未來可能會被審計部門等質疑其收費機制的合法合理性，以及該項目是否涉嫌地方政府隱性債務的問題等等。

至于蘇州吳中管網項目，劉曉軍認為，該項目是一個傳統的廠網一體化項目。首先，該項目價費機制是由“使用者付費+政府補貼”構成的，其中使用者付費部分價格為1.75元，與蘇州市吳中區非居民用戶的污水處理費標準是一致的。第二部分政府補貼也符合115號文中的規定;其次，當前國家鼓勵推行污水廠網一體化，該項目將污水廠與污水管網打包在一起，可從法律層面解決使用者付費的來源問題。且蘇州市經濟發達、用水量大，其污水處理費在全國范圍內都算比較高的水平，或許能在一定程度上緩解污水管網的運營、維護費用問題。

不過劉敬霞也提示，蘇州吳中管網項目雖然提出了使用者付費的機制，但是當前按照115號文與1013號文的規定，國家對特許經營項目的方案審核較為嚴格，遇到此類項目，企業還是要注意當地是否有相關的普適性收費政策，且該政策須是地市級以上政府或相關行業管理部門依法制定和公布有效的，才可以支撐其特許經營方案。

編輯：趙凡