近期以來，我國頻頻出現(xiàn)各種公共突發(fā)事件：禽流感等疫病流行，繼松花江污染之后不斷爆出各地河流污染的新聞，吉林省遼源市醫(yī)院失火導(dǎo)致40人死亡，湖南等地一系列礦難發(fā)生，新年前后各種惡性交通事故連續(xù)發(fā)生，等等。在此背景下，新年伊始國務(wù)院發(fā)布了《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，受到社會各界和國際社會的關(guān)注，成為我國政治發(fā)展與法制建設(shè)的亮點，對其重大意義可從多種視角來加以觀察理解。
突發(fā)公共事件并非現(xiàn)在才出現(xiàn)或猛然增加。我國是一個地域遼闊、人口眾多、地質(zhì)氣象條件復(fù)雜、各類災(zāi)害事故頻仍、處于社會轉(zhuǎn)型發(fā)展敏感期的國家，如何依法有效應(yīng)對各類突發(fā)公共事件，一直考驗并鍛煉著我們黨和政府的公共危機(jī)管理能力特別是依法執(zhí)政、依法行政能力。面對近年來頻繁發(fā)生的地震、水旱災(zāi)害、SARS疫情、高致病性禽流感、江河流域突遭嚴(yán)重污染等一系列突發(fā)公共事件，以胡錦濤同志為總書記的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，各級國家機(jī)關(guān)和全國人民上下一心，共同努力應(yīng)對了這些突發(fā)公共事件，保障了經(jīng)濟(jì)與社會生活的正常進(jìn)行，維護(hù)了人民群眾的利益和國家利益。

例如，針對煤礦重特大安全事故多發(fā)的嚴(yán)峻局面，黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志多次作出重要指示，國務(wù)院常務(wù)會議和專題會議多次研究部署了一系列政策措施，提出堅持標(biāo)本兼治，從健全法律法規(guī)、改革體制機(jī)制、完善經(jīng)濟(jì)政策、增加安全投入、嚴(yán)格責(zé)任管理著眼，建立源頭治本、依法治本、政策治本的長效機(jī)制。2005年9月3日頒布了《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》，要求嚴(yán)查礦難背后的腐敗問題。

再如，2005年秋冬高致病性禽流感疫情再次降臨。與2004年春那場禽流感相比，這一次事態(tài)更嚴(yán)重、情況更緊急。短短一個月時間，多個省區(qū)發(fā)生H5N1亞型高致病性禽流感疫情，更嚴(yán)重的是部分地區(qū)出現(xiàn)了人感染高致病性禽流感的病例。在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國及時公布實施了《重大動物疫情應(yīng)急條例》，建立起“信息暢通、反應(yīng)快捷、指揮有力、控制有效”的應(yīng)急機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行重大動物疫情報告制度，加強(qiáng)新型高效疫苗研制工作，努力控制禽流感疫情擴(kuò)散范圍，把嚴(yán)防禽流感對人的傳播作為防控工作的重點，國務(wù)院有關(guān)部門建立了有效的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，相關(guān)地區(qū)應(yīng)急機(jī)制紛紛啟動，通過各方共同努力確保防控高致病性禽流感取得初步成效，目前已有30多個疫區(qū)解除封鎖。

能否樹立必要的危機(jī)意識并有效地應(yīng)對危機(jī)，是執(zhí)政黨執(zhí)政能力和政府行政能力是否符合現(xiàn)代社會要求的一個重要衡量尺度?，F(xiàn)在全黨和全國人民具有了寶貴的憂患意識和精神準(zhǔn)備，這得益于以鮮血生命為代價的深刻教訓(xùn)，源于中央領(lǐng)導(dǎo)集體對基本國情和國內(nèi)外新形勢的正確分析判斷。胡錦濤總書記強(qiáng)調(diào)指出：“十一五”時期我們面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存、機(jī)遇大于挑戰(zhàn)的環(huán)境，面臨著總體上有利于我們促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展但不利因素可能增多的環(huán)境，我們要牢牢把握并切實利用好重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，妥善應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會又快又好地發(fā)展。溫家寶總理在2005年“兩會”期間會見中外記者時指出：中華民族在歷史上災(zāi)難太深重了，這培育了我們的憂患意識、生存意志和追求和平與發(fā)展的愿望；我們國家太大，問題太多、太復(fù)雜，這就要求我們不畏艱險、百折不撓、堅定信心、永遠(yuǎn)奮斗。上述論斷表達(dá)了黨和人民的共同意愿。

從國內(nèi)情況看，當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入快速增長期和矛盾凸顯期，各種自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件層出不窮，連帶問題日益突出。必須提高保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力，切實加強(qiáng)應(yīng)急管理，妥善應(yīng)對公共危機(jī)，最大程度地預(yù)防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，有效保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，這是全面履行政府職能、構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。從當(dāng)今世界來看，人類面臨的發(fā)展機(jī)遇增多，同時也面臨更多更大的挑戰(zhàn)，在重大自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，重大疫情傳播范圍擴(kuò)大，能源資源緊缺和生態(tài)環(huán)境惡化，事故災(zāi)難接連不斷的情形下，如何正確認(rèn)識和妥善應(yīng)對突發(fā)公共事件，已成為國際社會的共同難題。

這里特別要強(qiáng)調(diào)一點，正是2003年SARS疫情的嚴(yán)峻考驗成為了一個重大轉(zhuǎn)折，使得我國的公共危機(jī)管理能力與應(yīng)急法制受到前所未有的反思和重視，因禍得福地獲得長足發(fā)展。于是，編制各類應(yīng)急預(yù)案，健全應(yīng)急管理體系，就成為政府積極和全面地履行職能、進(jìn)一步提高公共危機(jī)管理能力的重要舉措。應(yīng)急預(yù)案猶如古人在危急關(guān)頭得到拯救的錦囊妙計，它也是現(xiàn)代社會系統(tǒng)的保健因素，當(dāng)然它是用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、物質(zhì)基礎(chǔ)、法治標(biāo)準(zhǔn)打造的“錦囊妙計”。還需要指出，制定和實施各類應(yīng)急預(yù)案，也是建設(shè)服務(wù)型政府、有效政府、法治政府的必然要求，是我國應(yīng)急法制建設(shè)的重要組成部分。之所以作出這樣的判斷，是因為應(yīng)急預(yù)案針對突發(fā)事件的性質(zhì)、特點和可能造成的危害，具體規(guī)定了組織指揮體系與職責(zé)、預(yù)防和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置措施與程序、應(yīng)急保障措施、恢復(fù)與重建措施等重要內(nèi)容，它是政府或者政府相關(guān)部門根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和國家規(guī)定制定的，明確政府和政府相關(guān)部門處置突發(fā)事件職責(zé)和程序的工作制度，是政府和政府相關(guān)部門履行應(yīng)對突發(fā)事件職責(zé)的依據(jù)，實際上它就是行政規(guī)程類的行政法規(guī)范。

還可用曾有的一個深刻教訓(xùn)來舉例說明。大家知道，為了有效應(yīng)對突發(fā)事件導(dǎo)致的公共危機(jī)，政府機(jī)關(guān)和有關(guān)機(jī)構(gòu)在采取應(yīng)急處置措施的過程中，難免要損害一些公民、法人或其他組織的部分合法權(quán)益，例如緊急隔離就難免侵害公民的人身權(quán)，緊急征用物資、器材、設(shè)施就難免侵害公民的財產(chǎn)權(quán)。那么，在強(qiáng)調(diào)依法治國、依法行政的今天，這樣做是否具有合法性、合理性、正當(dāng)性呢？這就是一個非常令人困惑、需要加以辨析的現(xiàn)實問題。簡言之，這在法理上可以用行政應(yīng)急性原則（也即保護(hù)更大利益原則）和比例原則（也即選擇最小損害原則）來加以說明、予以肯定。但是，由于人們在思想認(rèn)識上曾長期存在誤區(qū)，過去在行政法學(xué)教科書和教學(xué)中一直未將行政應(yīng)急性原則和比例原則作為我國行政法的基本原則，以至于即便經(jīng)過法律專業(yè)教育和普法教育的人也都不甚知曉、更不會運用如此重要的原則，因而造成實際工作中的許多失誤和被動：在平時的行政法制工作中，由于沒有行政應(yīng)急性原則作指導(dǎo)，制定和調(diào)整預(yù)案、儲備和更新物資、培訓(xùn)專業(yè)人員、實施應(yīng)急演練等一系列需要花費人財物力的事項，往往很難名正言順地依法提上議事日程得到充分保障；在政府應(yīng)對公共危機(jī)的應(yīng)急管理過程中，由于不知曉行政應(yīng)急性原則的要求，行政公務(wù)人員或者面對危機(jī)不知所措、束手無策、裹足不前，或者嚴(yán)重侵害了公民合法權(quán)益而渾然不知依照法定程序給予補(bǔ)救?，F(xiàn)在通過樹立現(xiàn)代行政法治觀念、建立健全公共應(yīng)急法制，已就這樣的原則形成共識并作出相應(yīng)規(guī)范，為政府機(jī)關(guān)和有關(guān)機(jī)構(gòu)依法加強(qiáng)應(yīng)對機(jī)制建設(shè)和公共危機(jī)管理，提供了更加科學(xué)完備的法律原則和規(guī)范體系作為其重要的工作基礎(chǔ)。

在即將提交全國人大常委會審議的我國突發(fā)事件應(yīng)急管理和緊急狀態(tài)法草案中，就專門對制定應(yīng)急預(yù)案作出了明確規(guī)定：國務(wù)院制定國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，組織制定國家突發(fā)事件專項應(yīng)急預(yù)案；國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)各自的職責(zé)制定國家突發(fā)事件部門應(yīng)急預(yù)案；縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、上級人民政府及其有關(guān)部門的應(yīng)急預(yù)案以及本地區(qū)的實際情況，制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案；制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際需要，及時修訂應(yīng)急預(yù)案?？梢?，應(yīng)急預(yù)案正是應(yīng)急法制的重要組成部分，建立健全應(yīng)急預(yù)案體系正是我國應(yīng)急法制建設(shè)以及整個法制建設(shè)向前邁出的重大步伐，也是黨和人民應(yīng)對各類危機(jī)之成功經(jīng)驗和智慧的結(jié)晶。

記得SARS疫情之后，鑒于我國突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制遠(yuǎn)不健全，一些地方和部門的危機(jī)管理能力不強(qiáng)，中央明確要求建立健全應(yīng)急管理的機(jī)制、體制和法制，首先盡快建立健全應(yīng)急預(yù)案。按照統(tǒng)一部署，我國的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制工作從2003年底開始啟動，經(jīng)過一年多的緊張工作，到2005年中，基本完成了編制工作，初步形成了包括國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、四大類（自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件）25件專項應(yīng)急預(yù)案、80件部門預(yù)案和各省級總體應(yīng)急預(yù)案在內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案框架體系，并分別經(jīng)過法定程序成為我國應(yīng)急法制的重要組成部分。這就有利于形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，大大提高處置突發(fā)事件、保障公共安全的能力。

突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架體系基本形成和全面實施，使我們應(yīng)對各類突發(fā)公共事件有了總的行動綱要和有效的處置原則，但是，要把各項應(yīng)急預(yù)案全面落到實處，尚須作出深入細(xì)致、堅持不懈的努力。其中的重點是：預(yù)防工作的關(guān)口前移、重心下移，推動基層和重點部位的預(yù)案建設(shè)；完善緊急程序制度，防控緊急權(quán)力行使過程中對公民合法權(quán)益的傷害；提高采用高新技術(shù)的水平，建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急信息平臺；加強(qiáng)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建設(shè)、隊伍建設(shè)、課程建設(shè)，改進(jìn)對各級各類應(yīng)急預(yù)案和突發(fā)公共事件應(yīng)對知識的宣傳教育；完善和強(qiáng)化行政問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格甄別貢獻(xiàn)與過失以獎功懲過；等等。
雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越。加強(qiáng)突發(fā)公共事件應(yīng)對機(jī)制和應(yīng)急法制建設(shè)，最大程度地預(yù)防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，是我們黨以人為本、執(zhí)政為民和建設(shè)服務(wù)型政府理念的重要體現(xiàn)，是樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的題中之義。相信這項宏大的社會系統(tǒng)工程，在黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和廣大人民群眾的支持參與下，一定能夠得到更快的推進(jìn)，取得更大的成效。
（本文作者系中國人民大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師、憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任，參與了我國有關(guān)應(yīng)急法案的起草工作）
（《財經(jīng)》雜志2006年第1期 作者:莫于川）

編輯：全新麗