農村水利基礎設施在增強農業抗御自然災害能力、改善農業生產條件、提高農業綜合生產能力中發揮著十分重要的作用，是社會主義新農村建設的重要內容。近年來，水利部積極培育農民用水戶協會等合作組織，探索建立用水戶參與管理的農村水利建設與管理體制，在農村稅費改革后適應了建立農村水利建設新機制的需要，取得了水資源節約和水資源管理的實際成效。

一、用水戶參與管理的情況及其優點

參與式管理產生于上個世紀三四十年代西方工業發達國家，其宗旨是把公共管理中的部分責任和權力轉移給基層組織或員工，以調動多元生產管理的積極性。在我國，將參與式管理引入農業灌溉管理，始于改革開放后我國使用亞行貸款發展灌溉事業。１９９２年，我國運用世行貸款發展灌溉事業，引進農戶參與灌溉管理。從１９９５年起，我國在運用世行貸款的項目區——湖南鐵山和湖北漳河等灌區——進行用水戶參與灌溉管理工作試點，同年在試點灌區成立了兩個用水戶協會。此后，水利部認真總結這兩個協會組建的經驗，循序漸進地在全國逐步推廣。通過１０年努力，目前我國已有３０個省（自治區、直轄市）實施了用水戶參與管理，組建了群眾參與式組織６０００多個，涉及灌區２００多個，管理灌溉面積６０００多萬畝，參與農戶有３００多萬。

在灌區日常管理中，用水戶參與灌溉管理顯示出不少優越性。

一是體現農民的主體地位，使農民獲得經濟實惠。推行用水戶參與灌溉管理，實際上是將農村用水決策權、農田水利工程使用權交給農民自己，讓他們獨立、民主地選用協會領導人，在管理、建設、財務上享有高度的知情權和參與權，調動了農民“自己事自己辦、自己工程自己管”的積極性。讓農民更滿意的是，這種管理方式建立了透明的水費收繳渠道，直接減輕了他們的負擔。自１９８５年以來，我國對工程供水開始以商品水的形式征收水費。但在實際征收過程中，有鄉鎮政府收的，有水利站收的，有委托鄉財政所或農經站收的，也有灌區自己收的，還有市縣水利局按部門承包直收的。多種形式的收繳辦法不僅收繳率低，而且收費不規范，搭車收費現象嚴重，農民負擔加重。農民用了水，交了“不明白”的錢，心里不平。用水戶參與管理后，水費收繳減少了其他中間環節，大都實行“一價到戶”的終端水價制度，大部分灌區水費收繳率明顯提高，農民負擔也大大減輕。像四川省，以前農民畝均水費達１００元，改革以后只有４０元左右。

二是理順了管理體制，推動了灌區的和諧發展。在計劃經濟體制下，我國的灌區主要是以行政管理為主，投入靠國家，管理為專職，雖然也提倡專管與群眾結合，要求末級渠系由群眾管理，但在上世紀８０年代農村包干到戶以后，末級渠系實際上無人真正負責。這種體制的結果，使灌區形成了“等靠要”的積習，眼睛向上，坐等“皇糧”，不思進取，吃“皇糧”的隊伍日益龐大，上級撥款很大部分消耗在人頭費用上。這是造成大多灌區工程老化失修、效益衰減、難以為繼的一個重要原因。而實行用水戶參與灌溉管理，明確了政府、灌區和農戶的責權利，落實了分級辦水利的原則。政府的主要責任是落實斗渠以上的建設投入，灌區的主要任務是加強內部運行管理和社會管理，并組織骨干工程的興修，農民用水戶協會則負責斗渠以下田間工程的整治。這種做法，實際上是利用市場機制，以供求為杠桿，把灌區和農民的利益聯系在一起，從而調動了多方治水管水的積極性，大大提高了灌區防洪能力和節水能力。

三是促進了節約用水，提高了水資源利用效率和效益。長期以來，我國廣大農村喝的是“大鍋水”、“福利水”，用水無節制，大水漫灌比比皆是，水資源浪費十分嚴重。實行用水戶參與灌溉管理后，一方面通過農民用水戶協會落實水費征收制度，一方面引用市場機制，確立了水資源使用的利益關系，農民多用水就得多交錢。由于有了約束，廣大農民自覺采取平田整地、淺澆快輪等多種節水措施，或者調整種植業結構，種植低耗水作物，努力降低灌水定額。加上近幾年國家對灌區進行節水改造，灌溉節水取得了顯著效果。如湖南韶山灌區的一些支渠灌溉片，組建農民用水戶協會前，畝均灌溉用水為５９０—６４５立方米，而實行用水戶參與管理后降低到５４７—５８４立方米，每畝少交水費４元，而糧食卻增產５０公斤以上。

二、推行用水戶參與灌溉管理的主要做法

我國用水戶參與灌溉管理起步較晚，但發展迅速，目前已在全國范圍內推廣，大多數運行良好。

培育典型，搞好示范。為使參與式管理得到普遍認可，我們選取湖南鐵山灌區和湖北漳河灌區進行試點。第一步，明確工程管理體制，將渠首電灌站、干支渠及其建筑物等骨干工程移交給供水公司管理，把斗渠、農渠及其建筑物和田間工程移交給用水戶協會管理。第二步，選舉產生協會執行委員會。用水戶都是協會成員，通過用水戶推選代表，召開用水戶代表大會，產生執委會組成人員，再由執委會選舉產生用水戶協會主席或會長。第三步，制定包括用水戶協會和用水戶的職責、權利和義務，以及用水管理、水費收繳等制度，規范參與主體行為。在試點取得成效后，水利部及時總結經驗，逐步推廣。

培訓研討，完善理論。試點前期，首先由湖北省水利廳成立課題組開展專項研究，提供參與式管理在農業灌溉管理中應用的可行性和必要性以及具體操作規程的成果，同時水利部派出部分專家學者出國培訓考察。１９９６年以來，水利部以及其他各級組織以不同形式召開有關用水戶參與灌溉管理的研討會和現場會，并主動地與一些國際組織以及發達國家交流合作。各類研討會和培訓活動的廣泛開展，不但對深化灌區改革、使灌區管理適應市場經濟體制要求起到了推動作用，而且使我國初步創建了一套較為成熟的參與式灌溉管理的理論體系，并逐步從灌區擴大到整個水利系統。

制定政策，加強引導。為了促進用水戶參與灌溉管理的規范運行，近年來我國相繼制定了一系列的政策和法規。如２０００年出臺大型灌區節水改造續建配套項目建設管理辦法，要求灌區積極進行管理體制改革，盡快建立良性循環的運行機制，促進了參與式管理在項目灌區的實施。２００２年新頒布的《水法》規定，“農村集體經濟組織或者其他成員依法在本集體經濟組織所有的集體土地或者承包土地上投資興建水利工程設施的，按照誰投資誰管理誰受益的原則，對水利工程設施及蓄水進行管理和合理使用”，為灌溉管理體制改革提供了法律依據。２００５年中央一號文件明確提出，“加快農村小型基礎設施產權制度改革……對受益戶較多的工程，可組建合作管理組織，國家補助形成的資產歸合作組織所有”，指明了農村水利管理體制改革的方向。

加強領導，多方配合。用水戶參與灌溉管理，不是一個行業或一個部門所能辦得了、辦得好的事，而是一種對水資源實行社會化管理的綜合行為，涉及到地方政府以及水利、民政、農業等各個方面。我們明確提出要求，推行和發展用水戶參與灌溉管理，一定要由地方政府負責，并請相關部門介入。發揮地方政府的主導作用，有利于協調各種矛盾，引導村委會配合協會抓好灌溉用水工作，并對協會內部運行進行有效監督。水利部門要當好地方政府的助手，搞好服務，做好用水戶參與管理方案設計、灌區改造及內部體制改革等具體工作。

三、大力培育農民用水合作組織，為新農村建設做出新貢獻

用水戶參與灌溉管理畢竟在我國還處于發展初期，還存在地區發展不平衡、組織結構不健全、民主管理水平不高等問題，需要我們在改革發展中不斷加以解決。

首先，充分認識加強農民用水戶協會建設的重要性。田間灌排工程由農民用水戶協會管理，是灌區管理體制改革的一個重要方面。各有關部門和灌區管理單位應進一步提高認識，增強改革的自覺性，采取切實有效措施，積極培育和支持農民用水戶協會建設。要通過培育和支持農民用水戶協會，解決多年來農村水利管理主體缺位、責權利界定不清、運行效率較低的問題。

其次，規范協會運作行為，提高協會服務質量。各級地方政府、水行政主管部門、灌區水管部門要互相支持，加強對協會的指導、扶持、服務與監督。在農民用水戶協會的發展過程中，一方面要加強協會隊伍建設，通過宣傳引導，使廣大用水戶真正把有威信、有號召力、有責任心、有能力的人選進領導班子；另一方面，要繼續加強協會制度建設，加強監督檢查，通過完善監督機制，促使協會按程序運作。

第三，注重農民用水戶協會的自身能力建設。農民用水戶協會要堅持“民辦、民管、民受益”的原則，不斷加強組織機構建設，使協會運作民主、公開、有效、規范。所有涉水事務、財務狀況、人員聘用等都要公開透明，接受廣大用水戶、當地政府和社會的監督。

編輯：全新麗