上海市人民政府關于貫徹《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》的意見

滬府發〔2006〕21號

各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
　　為全面落實科學發展觀，加快構建社會主義和諧社會，推進上海“四個中心”和現代化國際大都市建設，進一步增強上海城市國際競爭力，必須把環境保護擺在更加突出重要的戰略位置。要全面貫徹落實《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》和第六次全國環境保護大會精神，結合上海實際，進一步加強本市環境保護工作。
　　現提出如下意見：
　　一、進一步高度重視上海環境保護工作
　　(一)把環境保護放在更加突出重要的戰略位置
　　加強環境保護是落實科學發展觀的重要舉措，是促進可持續發展的重要支柱，是建設上海“四個中心”和現代化國際大都市的必然要求。這些年來，上海環保投入很大，成效顯著，上海環境繼續惡化的趨勢得到了有效遏制，總體環境質量躍上了一個新的臺階，但上海環保總體形勢依
　　然嚴峻，全社會的環保意識還有待進一步增強，環境基礎設施和環保體制機制還不夠完善，控制污染物排放總量的壓力還很大，必須把環境保護放在更加突出重要的戰略位置，增強責任感和緊迫感，更加重視和加強環境保護工作。
　　(二)努力實現環境保護與經濟社會發展相協調、相促進要把環境保護放在優化經濟發展、保障人民身體健康、促進社會和諧的戰略位置加以推進。堅持環境保護與
　　經濟增長并重，把加強環境保護作為調整優化經濟結構、轉變經濟增長方式的重要手段，在保護環境中求發展。堅持環境保護與經濟發展同步，進一步加大環保投入，顯著降低污染排放，加快還清舊帳，不欠新帳。堅持綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段解決環境問題，自覺遵循經濟規律和自然規律，全面提高環保工作水平。
　　二、確保完成“十一五”本市環境保護目標
　　(一)明確環境保護目標
　　到2010年，上海要基本建成生態型城市框架體系。環境基礎設施較為完善，城市發展更和諧；環境污染得到有效治理，城市環境更安全；環境監管體系不斷完善，城市管理更科學；環境質量進一步改善，城市生活更美好。根據國家下達的任務和本市“十一五”環境保護規劃，到2010年，本市單位生產總值能源消耗要比“十五”期末降低20％；化學需氧量排放總量要削減15％，控制在25.9萬噸左右；二氧化硫排放總量要削減26％，控制在38萬噸以內。城鎮污水處理率達到80％，生活垃圾無害化處理率達到80％，環保重點監管企業污染物穩定達標排放率達到95％，環境空氣質量優良率穩定在85％以上，飲用水源水質達標率達到90％以上。
　　(二)做好環境保護工作的原則和方針
　　要按照在全面推進中重治本、在綜合治理中重機制、在資金投入上重實效的原則，堅持標本兼治、重在治本，強化從源頭上防治污染和保護生態；堅持城郊并舉、重在郊區，強化郊區環境保護和生態建設；堅持基礎設施先行、體制機制支撐，強化環保長效機制建設；堅持嚴格監管、嚴厲處罰，強化環保執法，以滾動實施環保三年行動計劃為抓手，進一步全面提高上海整體環境質量。
　　(三)嚴格實施污染物排放總量控制
　　1、完善污染物總量控制體系。研究確定污染物排放總量控制和分配辦法，明確污染削減責任，制定考核和調控辦法，使污染排放總量控制成為推動行業、區域經濟又快又好發展的重要手段。
　　2、明確污染物總量分配方案和控制責任。要按照條塊結合、區域控制為主的原則，將污染物總量指標和削減任務分配到有關行業主管部門、各區縣政府和中央在滬企業。
　　相關行業主管部門、各區縣政府和中央在滬企業對完成本行業、本地區總量控制任務負責，要采取有效措施，確保完成污染物總量控制目標。
　　3、加強污染物排放總量動態管理。全面實施排污許可證制度，禁止無證或超總量排污。在核發排污許可證中要進一步明確排污總量指標和分階段削減要求，違法建設的項目不得發放排污許可證。新建、改建、擴建項目的污染物排放總量指標從本行業和本地區調劑獲取，沒有獲得總量指標的項目不予審批。
　　4、強化污染物排放總量跟蹤監控。完善排污申報制度，企業應依法報告污染物排放情況，環保部門要加強污染物檢測和監督檢查。統計部門要把污染物排放納入經濟社會發展的統計體系，定期做好全市、主要行業和各區縣污染物排放情況的跟蹤、統計、分析，每半年公布一次。
　　三、堅持走科學發展和新型工業化道路
　　(一)強化環境影響評價
　　1、積極推行規劃和政策的環境影響評價。要根據有關法律法規的規定，加強土地利用、區域開發、工業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、資源利用等規劃的環境影響評價工作，對相關政策開展環境影響評價。環境影響評價審查意見應作為規劃審批和政策頒布的重要依據。
　　2、實施區域優化開發。中心城區和郊區新城要結合區域功能改造，調整關閉污染企業，加快發展現代服務業；郊區城鎮和工業園區要在集約發展中加快完善環境基礎設施，加大力度淘汰環境污染較為嚴重的企業，加快工業園區產業升級改造和區域環境綜合整治，逐步改善區域環境質量。要加大自然保護區、水源保護區和生態敏感區的保護。
　　(二)嚴格實施項目環境準入制度
　　1、明確項目環境準入要求。市發展改革部門要進一步明確本市產業政策和產業布局要求，定期公布本市鼓勵、限制、淘汰類產業和工藝目錄，明確鼓勵和限制要求。市規劃、經濟、環保等部門要從規劃選址、資源消耗、環境保護等方面，明確工業項目的準入條件。
　　2、積極推進工業向工業園區集中。工業園區主管部門應會同規劃、土地、環保、建設等管理部門對本市工業園區加強管理，不斷完善工業園區環境基礎設施，減少污染物排放總量，推進資源節約型、環境友好型工業園區建設。
　　各區縣政府要加大工業企業向工業園區集中力度，新建工業項目應按產業分類和污染物排放特性選址于環境基礎設施完備的工業園區。
　　3、嚴格把好項目審批關。各項目審批部門要嚴格按照工業園區規劃、用地性質、產業定位和環境保護要求審批項目。對環保基礎設施不完備、區域污染物排放總量超過控制指標的工業園區，要在招商和環評審批時嚴格把關，禁止引進新建項目。對未獲得污染物排放總量指標或能耗和污染物排放超過國家和本市有關標準、無法做到增產減污或增產不增污的新建、改建、擴建項目，環保部門不予批準環評文件。建設項目環評文件未獲得批準的，發展改革部門不予批準項目立項，規劃部門不予批準規劃許可證，建設部門不予批準施工建設。
　　(三)大力發展循環經濟
　　1、積極推進循環經濟試點。按照“減量化、再利用、資源化”原則，堅持源頭節約、過程控制、末端循環并重的方法，以減少資源消耗和廢物排放為重點，以節約使用資源和提高資源利用效率為核心，建設一批具有國內領先水平的循環經濟園區、循環經濟示范區縣或社區，大力推進企業清潔生產，開展資源節約型、環境友好型企業和家庭創建活動，引導社會走上循環節約的道路。
　　2、加快產業結構調整和技術升級。優先發展現代服務業和先進制造業，形成以服務經濟為主的產業結構，推動以自主創新技術為主的產業升級，提高經濟增長的質量和效益，切實降低資源消耗，減少污染排放。
　　3、促進生產、消費方式的轉變。加快循環經濟和資
　　源節約立法工作，制定相關地方標準及政策，推進清潔生產，努力在節地、節能、節水、節材和資源綜合利用方面取得明顯突破，鼓勵工業、農業、交通和建筑業采取節能降耗、循環利用措施，培育發展廢棄物綜合利用產業。實行能效標識、環境標識和政府綠色采購制度，控制保健品、化妝品、食品等重點行業商品過度包裝，減少使用一次性用品，倡導環境友好的消費模式。
　　四、切實解決好影響當前和長遠發展的環境重點問題
　　(一)確保城市環境安全
　　加大水源地環境保護力度，開展環境安全檢查，排摸環境高危企業，清查、關閉、搬遷水源區存在環境風險的企業，有序推進水源涵養林建設。完善環境污染事故應急預案，提高污染事故應急監測、處置能力，健全污染事故應急協調機制。加強放射源、危險廢物、醫療廢物監管，實施統一管理、集中安全處置。按規劃有序推進生活垃圾收集和減量化、資源化、無害化工作。
　　(二)加強水環境治理和河道生態修復
　　加強水源地環境保護，采取最嚴格的保護措施，確保城鄉居民飲用水安全。堅持標本兼治、突出治本，大力推進污水處理廠和污水收集管網建設，加快城鎮和工業園區污水納管，切實提高污水收集處理水平。鞏固中心城區河道基本消除黑臭成果，完成蘇州河環境綜合整治工程，深入開展近郊黑臭河道和郊區骨干河道水環境綜合整治，健全河道水環境管理長效機制，逐步改善水環境質量。
　　(三)加大城市大氣和噪聲污染控制力度
　　全面推進燃煤電廠煙氣脫硫，新建電廠在實施煙氣脫硫同時，必須同步采用低氮燃燒技術或實施煙氣脫硝。加強機動車污染控制，公交、出租行業新車從2006年7月起率先實施“國三”標準，其余新車從2007年起實施“國三”標準，2010年起實施“國四”標準；加快淘汰重污染車輛，推行在用車檢測維護制度，加大尾氣超標排放的執法查處力度。全面加強市政施工、建筑施工、拆房、道路、物料運輸、堆場、裸土等揚塵污染控制，加強噪聲和餐飲業污染防治。
　　(四)全面推進工業污染防治
　　1、加快重點地區環境綜合整治。以產業產品結構調整和技術升級改造為重點，全面推進吳涇工業區環境綜合整治，加快其他傳統工業基地污染治理步伐，明顯改善區域環境質量。
　　2、加大重點污染源的監管和限期治理力度。推進污染源在線監測，實施環境監測、監察、監管的“三監聯動”機制，對超標、超總量排污或者嚴重污染環境的企業，強制實行清潔生產審核，并由市、區(縣)政府責令其限期治理。治理期間應當采取限產、限排措施，確保符合限期治理決定的排放要求。逾期未治理或者未達到治理要求的，環保部門要依法嚴肅查處。
　　3、堅決關閉淘汰環保劣勢企業。對污染物排放嚴重超標、長期不能穩定達標，或者嚴重超過總量控制要求，且不能在規定期限內完成限期治理任務的單位，以及與區域功能定位嚴重不符，污染物排放嚴重影響周邊居民正常生活的單位，由政府責令停業或者關閉。
　　4、形成淘汰環保劣勢企業的合力。對責令停業或關閉的劣勢企業，相關職能部門要加強信息溝通，環保部門要依法吊銷其排污許可證并抄告有關部門，有關部門要依法采取相應強制措施。
　　(五)加強農村環境保護
　　按照加快推進社會主義新郊區新農村建設的要求，以創建環境優美鄉鎮和環保生態村為抓手，制定環保標準要求，做好示范工作，加強村鎮環境基礎設施建設，著力推進農村污水和生活垃圾收集處置，加大郊區農村河道整治力度，加快推進農作物秸稈和畜禽糞便等農業廢棄物的循環利用，實施村莊庭院綠化，推進實施農村小康環保行動計劃。
　　(六)大力推進世博園區和崇明島生態建設
　　按照“生態世博”的理念，從規劃布局、景觀設計、節水節能、循環利用、清潔技術等全方面構建資源節約型、環境友好型世博園區。按照建設現代化生態島目標，全面加強崇明環境保護和生態建設，把崇明建設成為環境和諧優美、資源集約利用、經濟社會協調發展的現代化生態島。
　　五、進一步加強環保法治和政策引導
　　(一)強化環境法治
　　1、完善環保法規、標準。抓緊開展循環經濟、水源保護、輻射污染防治、工業園區環境管理等方面立法工作，加快重點行業、重點區域主要污染物的排放限值研究，加強環境監測、環境評價、總量控制、環境安全和生態保護的技術規范研究，推動產業升級和環境保護。
　　2、加大執法力度。堅持日常執法和專項執法相結合，以深入開展整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動為重點，堅決打擊環境違法行為。對嚴重違反環保法律法規，構成犯罪的，移送司法機關依法追究其刑事責任。
　　(二)加強政策引導
　　1、完善環境保護投入機制。要將環境保護投入納入各級政府財政支出的重要內容并逐年增加，引導社會資金投入環境保護和建設。
　　2、推行有利于環境保護的經濟政策。合理調整能源和水資源價格，全面實施城鎮污水、生活垃圾處置收費制度，逐步提高排污費標準，實施脫硫電廠優先上網和差別電價，健全水源保護和其他敏感生態區域保護的財政補貼和轉移支付機制，探索污染排放總量有償使用和排污權交易，研究征收生態環境補償費，引導社會采取節能降耗、減少污染排放的措施。
　　3、運用市場機制推進污染治理。全面推進污染治理項目招投標制度，通過政府購買環境服務和鼓勵企業委托治理等方式，加快推進污染治理設施建設和管理運營的市場化進程。
　　六、進一步強化全社會環境保護責任
　　(一)落實各級政府環境保護責任
　　1、不斷加強環保監管能力建設。各級政府要按照建設先進的環境監測預警體系和完備的環境執法監督體系的要求，加大環境監測、執法和信息化管理的投入，切實提高環境監測的準確性、執法監管的有效性和預警處置突發環境事件的及時性。
　　2、健全“兩級政府，三級管理”環境保護責任體系。
　　按照“重心下移，條塊結合，以塊為主”的原則，加強環境保護工作的規劃統籌、政策標準制定、服務指導和協調監督。區縣政府和街道(鄉鎮)要對本區域的環境質量負責，實行環境保護行政首長負責制。加強基層環保工作，中心城區推進網格化管理，郊區完善鄉鎮、街道環境管理責任體系。各級干部學習培訓機構要將環境保護作為領導干部學習研修的重要內容，不斷提高領導干部的決策管理水平。
　　3、健全環境保護考核機制。把環境保護納入各級政府領導班子和領導干部考核體系，實施環境空氣質量分區日報和水環境質量分區報告制度，定期公布各區縣環保工作完成情況、環境質量狀況、污染物排放總量削減情況，并將考核情況作為干部選拔任用和獎懲的依據之一。
　　(二)強化企業環境保護責任
　　1、增強企業的環保責任和意識。搞好環境保護是企業的社會責任和應盡義務，企業應當嚴格遵守環保法律法規，依法履行環保手續，加大環保投入，落實環保措施，確保污染物排放達到國家和本市相關要求。
　　2、構建企業環保誠信體系。將企業環保違法等信息納入本市企業聯合征信系統，營造“守信受益，失信懲戒”的氛圍。根據企業遵守環保法律法規情況和污染物排放達標情況等對企業劃分環保誠信等級，實行分級管理。探索開展上市企業環境行為評價。
　　(三)健全社會參與監督機制
　　1、進一步增強公眾環境意識。要把環保宣傳教育作為提高公眾環境意識、實現環境保護目標的重要方式。要大力宣傳環境保護的法規政策，開展全民環保科普和多種形式綠色創建活動，努力營造節約資源和保護環境的氛圍。
　　2、完善信息公開制度。環保部門要定期公布環境保護工作進展、環境質量狀況、污染物排放等情況，定期公布上市公司、環保重點監管企業環保信息和污染嚴重企業主要污染物排放情況，定期公布環保違法企業名單，曝光典型環境違法行為。
　　3、拓寬公眾參與渠道。環境保護規劃、計劃的制定應當征求相關部門、專家和市民的意見和建議，對涉及公眾環境權益的發展規劃和建設項目，應當通過聽證會、論證會或社會公示等形式聽取公眾意見，對環境保護工作和實施成效通過民意調查的方式進行測評，探索環境公益訴訟制度，強化社會參與監督。

上海市人民政府
二○○六年八月一日

編輯：全新麗