全面建設節水型社會的行動綱領

　　日前，國家發展改革委、水利部、建設部發布了《節水型社會建設"十一五"規劃》。這是我國第一個節水型社會建設規劃，是"十一五"期間全面建設節水型社會的行動綱領。規劃的出臺，標志著我國節水型社會建設工作在試點經驗的基礎上，開始在全社會全面推行；也標志著節水型社會建設工作實現了由水利行業推動到全社會建設的跨越。水利部副部長胡四一就有關問題接受了記者采訪。
　　問：請談談《節水型社會建設"十一五"規劃》編制的背景。
　　答：我國水資源時空分布不均，水旱災害頻繁。隨著經濟社會的快速發展，水資源短缺、用水效率低下、水污染嚴重等問題日益突出，節水的力度遠遠趕不上用水增長的幅度、水污染加劇的程度和水生態惡化的速度。這反映出傳統的治水模式已不能適應新形勢的要求。1998年以來，水利部在中央水利工作方針的指導下，進行了現代水利、可持續發展水利的探索，治水思路發生了深刻轉變。各級水利部門從重視水資源的開發、利用、治理，轉變為愈加重視水資源的配置、節約和保護，節水型社會建設成為水利行業落實科學發展觀的一項中心工作。在這種情況下，迫切需要一個綱領性的文件，以科學指導、統籌部署全國節水型社會建設工作。2005年3月12日，胡錦濤總書記在中央人口資源環境工作座談會上指出，"要積極建設節水型社會。要把節水作為一項必須長期堅持的戰略方針，把節水工作貫穿于國民經濟發展和群眾生產生活的全過程"。十屆人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出要建設資源節約型和環境友好型社會，并把"十一五"期間單位工業增加值用水量降低30％列入約束性指標。2005年6月，國務院下發《關于做好建設節約型社會近期工作的通知》，明確要求編制《節水型社會建設"十一五"規劃》，以科學指導全國節水型社會建設工作。為此，由國家發展改革委牽頭，會同水利部等有關部門，以《全國水資源綜合規劃》成果為基礎，于2005年10月正式啟動了規劃的編制工作。2006年6月完成了規劃初稿，10月征求了有關部門和社會團體的意見，11月通過了專家論證，經過反復修改與協調，形成了現在的規劃。
　　問：請談談《節水型社會建設"十一五"規劃》的意義。
　　答：這個規劃的發布是一個重要的里程碑。它是"十一五"期間我國節水型社會建設的行動綱領。規劃在分析現狀的基礎上，系統地提出了節水型社會建設的指導思想、原則、目標和主要任務，明確了重點節水領域，指出了不同區域節水型社會建設的側重點，對節水型社會制度建設和重點工程項目提出了要求，具有戰略性、政策性、綜合性和可操作性。"十一五"期間我國建設節水型社會最重要的任務就是全面貫徹實施這個規劃。它標志著節水型社會建設工作在試點經驗的基礎上，開始在全社會全面推行。"十五"時期確立了甘肅省張掖市、四川省綿陽市、遼寧省大連市等12個全國節水型社會建設試點。通過典型引路、經驗推廣，重點推動了河西走廊、東部沿海、南方水污染嚴重地區和南水北調東中線受水區的節水型社會建設，取得了初步成效。以張掖試點成功建設為代表，初步回答了什么是節水型社會，要不要、能不能建設節水型社會，以及如何建設節水型社會的問題，為建設中國特色的節水型社會奠定了理論基礎，也形成了我國節水型社會建設的一系列基本經驗。規劃的編制充分吸收了試點實踐探索取得的基本經驗，以及多年以來水資源管理、節約和保護中行之有效的制度、措施和方法，并對全面推進節水型社會建設作出了部署。其次，它標志著節水型社會建設工作從部門推動上升到了國家整體推進的階段。本次規劃的編制任務由國務院下達，得到了各地各有關部門的廣泛支持。這說明，全社會對節水型社會建設已形成了基本共識，標志著節水型社會建設已從行業推動發展到了全社會建設的階段。
　　問：《節水型社會建設"十一五"規劃》提出的目標是什么？
　　答：規劃提出，到2010年，節水型社會建設要邁出實質性的步伐、取得明顯成效，水資源利用效率和效益顯著提高，單位GDP用水量比2005年降低20%以上。農田灌溉水有效利用系數由0.45提高到0.50，單位工業增加值用水量低于115立方米，比2005年降低30％以上。高用水行業主要產品單位用水量指標總體達到或接近上世紀九十年代初期國際先進水平，其中大型企業達到本世紀初國際先進水平。全國設市城市供水管網平均漏損率不超過15％，生活節水器具在城鎮得到全面推廣使用。北方缺水城市再生水利用率達到污水處理量的20％，南方沿海缺水城市達到5－10％。通過規劃實施可減少年需水量690億立方米。
　　問："十一五"期間節水型社會建設的指導思想與基本原則是什么？
　　答：指導思想：以黨的十六大和十六屆五中全會、六中全會精神為指導，全面貫徹科學發展觀，落實節約資源基本國策，以提高水資源利用效率和效益為核心，以水資源統一管理體制為保障，以制度創新為動力，以轉變經濟增長方式、調整經濟結構、加快技術進步為根本，轉變用水觀念、創新發展模式，充分發揮市場對資源配置的基礎性作用，建立政府調控、市場引導、公眾參與的節水型社會體系，綜合采取法律、經濟、科技和行政等手段，促進經濟社會發展與水資源相協調，為全面建設小康社會提供水資源保障。
　　基本原則：一是堅持以人為本，促進協調發展；二是堅持制度創新，規范用水行為；三是堅持政府主導，全民共同參與；四是堅持節水減污，促進循環使用；五是堅持科技創新，促進高效利用；六是堅持統籌規劃，加強分類指導。
　　問："十一五"期間節水型社會建設的主要任務是什么？
　　答：規劃詳細地明確了"十一五"期間節水型社會建設的具體任務。概括起來，主要有以下四項：一是建立健全節水型社會管理體系。完善促進節約用水的法律法規體系，通過制度建設規范用水行為。完善流域管理與區域管理相結合的水資源管理體制，全面實行區域用水總量控制與定額管理。完善節水激勵政策，注重運用價格、財稅、金融等手段促進水資源的節約和高效利用等。二是建立與水資源承載能力相協調的經濟結構體系。根據水資源條件，調整不同區域經濟發展方向和功能定位，優化區域產業布局。國民經濟和社會發展要充分考慮水資源承載能力。要構建節水型產業結構等。三是完善水資源高效利用的工程技術體系。"十一五"期間，要重點開展農業重點節水工程、工業重點節水工程、城市生活重點節水工程、非常規水源利用重點工程、節水型社會建設示范、能力建設工程六大重點工程。四是建立自覺節水的社會行為規范體系。建設與節水型社會相符合的節水文化，逐步形成"浪費水可恥、節約水光榮"的社會風尚。
　　問："十一五"期間節水型社會建設在總體布局上是如何考慮的？
　　答：規劃在總體布局中主要明確了規劃節水量和區域重點兩方面的內容。
　　關于規劃節水量：到2010年，通過規劃的節水措施約可減少年需水量690億立方米，屆時供需缺口可從現狀的350億立方米降低到220億立方米，在基本保障經濟社會發展及退減部分擠占的河道湖泊生態用水的同時，有效緩解部分地區的供需矛盾。在690億立方米需求減少量中，通過優化產業結構和推進增長方式轉變等措施，可減少水資源需求增量338億立方米；通過各類節水工程建設，年節水量352億立方米，其中農業節水工程節水量200億立方米，占工程節水量的57%；工業節水工程節水量134億立方米，占38%；城鎮生活節水工程節水量18億立方米，占5%。
　　關于區域重點：我國各地經濟社會發展水平、水資源條件及承載能力差異較大，節水型社會建設的側重點也有所區別。為此，根據經濟社會發展的總體布局和區域水資源及其開發利用特點，將全國劃分為六大區域：東北地區、黃淮海地區、長江中下游地區、華南沿海地區、西南地區和西北地區，對每個區域都提出了節水型社會建設的側重點，同時將全國工程措施節水量在六大區域中進行了任務分解。
　　問："十一五"期間節水型社會建設工作重點在哪些領域開展？
　　答：提出了四個重點領域：一是農業節水領域，主要從"優化農業種植結構"、"大中型灌區節水改造"、"小型灌區和井灌區節水改造"、"田間節水改造"、"牧區節水灌溉"和"旱作節水"、"林果和養殖業節水"、"農村生活節水"8個方面提出了具體內容；二是工業節水領域，重點是抓好火力發電、石油石化、鋼鐵、紡織、造紙、化工、食品7個高用水行業的節水工作；三是城鎮生活節水領域，主要是從降低供水管網漏損、推行節水器具等方面進行了要求；四是非常規水源利用領域，主要是海水與苦咸水利用、再生水利用、礦井水利用、雨洪水利用4個方面。以上重點領域及其主要內容，基本覆蓋了節水潛力大、投資省、見效快的領域。
　　問："十一五"期間節水型社會建設要建立健全哪些管理制度？
　　答：節水型社會建設的核心是制度建設。"十一五"期間，要深化體制改革，加強制度建設，逐步形成有利于節約用水和水資源高效利用與有效保護的水管理體制及機制。為此，規劃詳細地提出了"十一五"期間節水型社會體制、機制及制度建設的具體內容。主要分為5個方面：一是完善水資源管理體制。包括完善流域與區域相結合的水資源管理體制、加強行政區域內水資源綜合管理等；二是建立健全用水總量控制和定額管理制度。包括確定流域和行政區域用水總量控制指標、建立年度水量分配方案、全面制定用水定額、全面推進計劃用水等；三是完善取水許可和水資源有償使用配套制度。包括配套完善取水許可制度、全面推行水資源論證、全面實施水資源有償使用制度等；四是建立健全排污許可和監督管理制度。包括健全水功能區管理制度、完善入河排污口監督管理、完善取用水戶退排水監督管理等；五是完善水價形成機制。包括實行差別水價，提高水費征收率，推進農業用水計量收費、完善農業水費計收辦法、推行到農戶的終端水價，按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則，完善水價形成機制等。這5個方面囊括了節水型社會制度建設的核心內容，其它方面，例如建立節水績效考核制度、節水產品認證制度等作為保障措施進行了強調。
　　問："十一五"期間節水型社會建設的重點工程項目有哪些？
　　答："十一五"期間節水型社會建設的重點工程項目主要分為6類，分別是：農業節水重點工程項目、工業節水重點工程項目、城市生活節水重點工程項目、非常規水源利用重點工程項目、節水型社會建設示范和能力建設工程項目。其中農業節水重點工程項目主要安排大型灌區節水改造、中型灌區節水改造、井灌區節水改造、節水灌溉示范、雨水集蓄和旱作節水灌溉示范、牧區節水灌溉飼草料基地示范、養殖業節水示范等7類；工業節水重點工程項目主要對火力發電、石油石化、鋼鐵、紡織、造紙、化工、食品等高用水行業進行改造，減少用水量，提高廢水處理回用能力，有條件的利用海水、再生水和礦井水。城市節水重點工程項目主要安排城市供水管網改造、小城市及縣城供水管網改造、建筑單體和居民小區中水利用示范、城區雨水利用示范及節水器具標準化及應用示范等。非常規水源利用重點工程項目主要安排海水直接利用和海水淡化、城鎮污水集中處理再生利用、礦井水利用示范和再生水利用水質安全關鍵技術示范等4類。節水型社會建設示范項目主要是根據我部推動節水型社會建設試點工作的需要和總體部署，提出到"十一五"末，建設100個國家級節水型社會建設試點。投資主要用于試點地區節水型社會制度建設、節水技術與工程示范、節水宣傳等方面。能力建設工程項目主要是落實節水型社會各項管理制度的必要硬件和軟件保障，包括直接為總量控制服務的省界斷面計量監測、水資源管理信息系統建設，以及節水執法監督能力建設項目。
　　問：為有效實施規劃，需要哪些保障措施？
　　答：提出了8個方面的主要保障措施。一是加強組織領導，建立協調機制。各級政府要高度重視節水型社會建設工作，把節水型社會建設納入國民經濟與社會發展規劃和政府重要議事日程。各地要建立相應的協調機制，明確相關部門的責任和分工，確保責任到位、措施到位、投入到位。二是完善法規政策，強化執法監督。建立健全節水法律法規和標準體系，強化節水執法監督管理。推行有利于節水型社會建設的經濟政策，建立健全有利于節約用水的價格、稅收、信貸等政策體系，完善和制定鼓勵節水型社會建設的財稅政策等。三是加強用水管理，強化基礎工作。加強用水計量的監督管理和用水統計，大力推進農民用水戶參與灌溉管理等。四是加大政府投入，拓展融資渠道。中央及地方各級政府按照建設目標和任務，安排專項資金重點支持節水型社會試點及示范區建設。要完善政府、企業、社會多元化節水投融資機制，引導社會資金參與。五是嚴格績效考核，擴大公眾參與。主要有建立節水績效考核制度，推進公眾參與節水管理等。六是加強市場監管，嚴格市場準入。依法加強節水產品的監督管理，嚴格執法。繼續開展節水產品認證，擴大節水產品的認證范圍，引導生產者和消費者生產和購買高效節水產品。研究建立強制性節水標識制度。七是依靠科技進步，推廣節水新技術。加快節水科技支撐體系建設，積極開展國際合作與交流，建立和完善節水技術推廣和服務體系。八是加強宣傳教育，提高節水意識。
　　問：水利部如何組織貫徹實施《節水型社會建設"十一五"規劃》？
　　答："十一五"期間節水型社會建設最重要的工作就是全面貫徹實施這個規劃。在國家規劃的編制過程中，我們采取了上下聯動的措施，也就是說，各省、自治區、直轄市在國家規劃的指導和總體部署下，也在制定本地區的"十一五"節水型社會建設規劃。各地區的"十一五"節水型社會建設規劃是結合本地實際情況，對國家規劃的目標與任務的具體分解。所以，當前的首要任務是督促各地區盡快制定發布本地區的"十一五"節水型社會建設規劃。第二，制定具體實施方案。目前，我部正在組織有關單位制定規劃的具體實施方案，將對規劃的內容進一步細化，將規劃確定的目標與任務層層分解，落實到各地區、各有關行業、有關部門，并制定年度工作計劃。各省、自治區、直轄市也要將本地區節水型社會建設規劃的目標與任務層層分解落實。第三，建立健全節水管理機構，理順節水管理體制。落實規劃，必須有一個強有力的組織領導機構。全國節約用水辦公室作為全國節水工作的主管機構，將會同有關部門全力以赴地組織實施好規劃。各地區也要加強組織領導，健全節水管理機構，理順節水管理體制，明確具體的節水執法主體，保障規劃順利實施。第四，建立節水績效考核和目標考核責任制，加強監督檢查。根據規劃確定的原則，地方各級政府對本地區節水型社會建設負總責，規劃的具體目標與任務要分解落實到有關部門，納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核指標體系。我部將會同有關部門不定期抽查各地貫徹實施規劃的情況，定期公布。第五，要繼續加強試點建設工作。通過試點示范，取得更多的經驗，充分發揮試點帶動作用，更好地促進規劃的落實。第六，及時總結經驗，及時發現問題，定期開展規劃實施評估工作。以上只是對規劃組織實施的初步考慮，具體的措施將在規劃實施方案中進一步予以明確。

編輯：全新麗