——根據在2007城市水業戰略論壇上的發言整理
傅 濤

　　本文根據作者主持供水改革模式案例討論單元時的總結發言內容整理而成。供水改革模式案例討論是2007城市水業戰略論壇中的核心單元之一。

一、如何實現城市供水協議的各方協同？

　　在建設和諧社會的旗幟之下，中國供水改革的項目都開始關注協同問題。由原來的合同兩方滿意，上升為政府和合同兩方的三方滿意，進一步擴展加上員工成為四方滿意，有些公司已經提出多方滿意。
　　多方滿意的具體表現是不以一方的利益為核心，而追求各方利益的均衡，這是水業改革的進步，也是經濟體制建設的必然。我曾經負責給亞洲第一供水系統改革項目——澳門自來水公司項目做過執行20年后的系統評估，深刻體會到多方滿意是完成一個長達25年的特許經營合約的必要條件。
　　但是，在我國城市的實際執行過程中，多方滿意說來容易做來難，存在一些難點和誤區。
　　首先，政府的行政強權客觀存在，協同停留在形式。政府絕對滿意成為項目成功的必要條件，在大部分項目中，各方的滿意程度有很大的不同，政府一般是90%以上，投資人居其次，再次為經營者和員工，公眾考慮極少。目前的協同不是采取各方都達到60-70%相對滿意的均衡協同，而是側重政府和投資人的所謂“協同”。這將為項目能否最終完成留下嚴重隱患。
　　其次，政府的公眾角色缺位。在目前供水產權轉讓項目中，城市政府的意愿70%是資產部門的意愿，20%是行業部門的意愿，而政府本來應該重點代表的公眾意愿一般不足10%的權重。目前意義上的所謂政府滿意，并不能代表以后政府的長遠利益，因為中國民主體制的逐步完善，資產利益必然逐漸弱化，甚至退出政府意愿，而公眾利益最終成為城市政府的主要意愿。因此，從城市供水長達幾十年的項目合作上看，合同簽訂初期的政府滿意可能難以持久。
　　澳門自來水改革之所以能夠在基本圓滿完成的背景下得到肯定，根本點在于澳門政府在1985年設定協議的時候，政府沒有代表資本利益，澳門政府選擇將已有自來水資產無償移交企業，以換取企業的低水價和高服務。這是一個成熟政府的表現。英國政府在1989年水務改革時，同樣是將200億英鎊的水業資產折價幾十億英鎊，轉讓給企業，換取低水價和高服務，但是同時建立了資產的監管體系。
　　目前公眾意愿在政府關注中的缺位，是改革進程中的一個階段性的普遍問題。本人認為一個過度看重資金的政府沒有資格代表政府與企業簽訂長期合約，因為它不能代表政府的未來。事實上，任何一個協議簽的時候都是“協同”的，要不然大家不會簽字，關鍵是有一些重要的利益關聯者可能沒在里面，沒有發言權。所以這個所謂的“協同”只是強者的協同，誰在里面權重大，誰的話語權就大。供水合約剛簽的時候是協同的，但是這個項目要二、三十年，走下去的時候，發現原來協同中沒有體現的力量在壯大，最顯著的就是老百姓的力量在壯大。
　　所以我一直懷疑我們現在許多供水項目能否像澳門自來水項目一樣走完，能夠獲得善終。政府角色的失位，會為長期合約埋下將來違約的隱患。

二、城市水業是建設業還是環境服務業？

　　兩年以來，我多次強調一個概念，就是城市水業是服務業，而不是建設業。
　　城市水業是環境服務業的核心內容，企業服務需要以資產為基礎，但是對待資產可以是擁有產權，也可以不擁有產權。好比酒店管理公司，可以不擁有酒店的產權，它以管理和品牌為紐帶，甚至可以管理上百個酒店，沒有人知道這個酒店的產權是誰的，但是卻清楚地知道這個酒店掛的是什么管理公司的牌子。物業管理公司同樣是這種概念，物業公司提供物業服務也不一定擁有物業的產權。
　　水業是服務業，自來水公司是做服務的，資產是提供服務的工具和手段，資產可以租來，也可以買來，理論上講都可以。如果能夠清晰地將城市水業定義為服務業，就非常好理解為什么特許經營需要將產權與經營權分離，因為只有分離才能在經營環節引入準入和退出機制，才能將政府的關注點由資產引向效率和服務。
　　當然服務公司也可以擁有產權，經營權和產權不分離，好比酒店公司自己建一個酒店業，但是本質仍然是服務業。只是對于城市水業這種自然壟斷行業而言，政府監管的重點發生了變化。如果服務企業擁有了產權，政府無法實現轉入和退出監管，就必須建立以經濟濟監管為核心的過程監管來控制成本和服務，下面再作論述。
　　城市水業產業性質的混淆，與中國的管理體系密切相關。城市水業一直是建設部實施行行業管理的重要領域之一，傳統模式之下，城市水業由政府投資、政府經營，沒有服務意識，對老百姓而言，供水是一種福利，公眾沒有資格談及水質和服務。因此產業的重點在于建設環節，一說起產業規模就是有多少投資額、多少工程，將它放在建設部進行行業管理也順其自然。這種產業定性也與中國迅速發展的城市化建設速度相關。
　　城市水業實現產業化轉變以后，投資環節，尤其是服務環節進入市場，產業的主業已經轉變，產業規模的核心不應該再是多少投資、需要多少設備等等，因為再過20年可能中國沒有什么太多的新增工程投資了，但是產業規模仍然存在，甚至更大，那就是這個產業要為近十億人提供常年自來水和污水處理服務。因此，城市水業作為服務業是永續的，而作為工程建設業是短期的。

三、自來水經營公司是否需要一個明確的經營期限？

　　是將原來的自來水公司股權進行轉讓，還是成立一個新的自來水公司接管原來的自來水業務，好像結果相似，但實際上有著本質的區別。
　　如果原來的自來水公司股權進行轉讓，引入的是資本，投資者通過獲得自來水公司股權的形式，自然獲得了自來水的經營權。這種形式的經營權的經營主體仍然是原來的自來水公司，變化的只是自來水公司的股權，我們稱為專營公司。因此，原來的自來水公司繼續，并且永續經營，一般不存在明確的經營期限，也就沒有特許經營所期望的準入和退出問題。
　　如果成立一個新的自來水公司接管原來的自來水業務，這個公司就是一個有期限的項目公司。實現了經營的準入，到期以后這個公司也需要終止。下一個經營期的新的項目公司則需要重新注冊。這種形式屬于特許經營，核心是準入和退出機制的設計。
　　澳門自來水公司是一個典型的特許經營項目公司，新的公司由投資人注入新的現金，公司存續期與特許經營期限相對應。新成立的公司是一個低于原來資產總值的公司，政府把資產移交給這個公司，但是公司并不能隨意處置這些資產，合約到期以后還要還回來。資產處置方面，新的公司注冊資金可以很小，需要滿足流轉資金的需要和當年的投資需求。在特許經營體系中，政府選擇的不是最有錢的大公司，特許經營要求的是有服務經驗、有品牌的公司進行專業經營，而不是將重心放在資產的轉讓上。

四、如何控制成本和制定價格？

　　如何制定自來水服務的價格是政府供水監管的難點。
　　特許經營體系中，決定服務價格最核心的環節是準入和退出環節的競爭。在澳門自來水的具體案例中，我們看到，政府為澳門自來水公司設置了一個25年的經營合同。我們在評估中發現，經營者為了獲得下一個服務合同，不僅明顯提高了服務水平，甚至主動提出降價，體現一個非常好的特許經營的理念。事實上澳門政府就一個人對自來水實施監管，但是準入和退出形成了一種無形的壓力，逼迫經營公司自覺提高積極性，因為馬上就要到合同期限了，合同執行得滿意，就會延續下去。這是特許經營監管的本質。
　　還有一個經常被中國水業監管曲解的因素，中國的供水價格管理辦法里規定了資產收益率的概念，而且規定為8-12%。但是，由于特許經營管理者絕大多數不擁有水業資產，因此在特許經營體系中，企業收益率無法以資產為基礎。因此，在所有實行特許經營體系的國家中，幾乎沒有資產收益率的概念，特許經營核心是通過市場準入和退出和競爭來確定成本。同時，依據服務收入總量為基礎來確定利潤率，這也體現了服務業的本性。
　　中國的水業改革一方面推進特許經營，一方面與要求按照成本和資產收益率確定價格，誘使經營者將關注點移向了資本，妨礙了特許經營的實施。如果是投資人通過收購產權獲得自來水公司的專營公司，由于無法設置準入和退出環節，理論上將那就不是執行特許經營，政府就需要建立過程績效評價對成本和價格進行控制。
　　在這個體系中同樣存在嚴重的誤區。針對單一專營企業的成本管理無論多么嚴格，經營企業仍然會有充分的理由說明其成本和收益是合理的，因此，選擇簡單細化供水成本監審辦法，來管理供水成本的思路是難以行得通的。事實上，對于沒有準入環節的專營企業，必須輔以績效管理工具平臺，也就是說必須依據績效管理工具獲得行業平均成本和收益，而不是依據被監管企業的單個成本，來確定被監管的專營企業的價格。
　　總之，專營企業是買了產權獲得的經營權，沒有期限的限制，已經省略了準入監管，過程的監管就必不可少；而特許經營因為良好的準入競爭，可以簡化過程監管，降低監管成本。
無論是專營還是特許經營，既然是自來水是服務業，那么政府的監管重點之一就是如何保障服務，針對成本和價格的監管方式可能會有不同，但是不能將監管簡化為單獨強調成本和價格。

五、不能盲目進入項目改革

　　改革是城市水業發展的趨勢，提高效率、增進服務是改革的目標。但是城市水業的改革是一個系統的重建，是一個關聯廣泛的系統工程，絕不能低估了改革的難度。
　　自來水公司改革需要先進性整體的系統設計，方向性選擇的前期工作非常重要，不要盲目選擇一種模式，直接進入招標程序，急著轉讓財產。在我們國家總體缺乏改革指導的、政策體系矛盾重重的背景下，充分的調研和學習是十分必要的，不能圖快。有些思考和認識需要自己來體會和學習，是中介服務機構不能代替的。
　　實際每個地方的改革模式都可能不一樣，特許經營和專營有不同的適用性。每種模式的背后都需要一個系統來支撐，包括企業、員工、價格、投資人的響應、政府監管的能力、公共參與等，它們相互作用，是一個整體，想不清楚的時候不如先不動。雖然不動，但是不能停止思考和調研，不然造成被動啟動，則更加不好。
(中國水網)

編輯：全新麗