2007年7月30日商務部批準了蘭州市自來水集團公司改制和融資項目。蘭州自來水項目自今年1月18日草簽以來一直受到行業高度關注，其中焦點之一就是其改制融資是否會對公眾利益有負面影響。大岳咨詢公司是蘭州項目的總顧問，下面結合參與蘭州項目運作的實踐談一下城市自來水公司（下稱“水司”）改制工作中的公眾利益問題。

一、 公眾利益的內涵

公眾利益概念可以是抽象的但內涵不能是抽象的，公眾利益也不等同于供水價格，應該至少體現在三方面：充足而可靠的供水設施、優質的供水服務和合理的供水價格，前兩者可能更重要。

1、供水設施

供水設施是公眾享受供水服務的物質基礎，沒有供水設施公眾就無法獲得供水服務。供水設施包括水源設施、制水設施和配水設施等。供水設施需要具備較高的安全可靠性。因此，充足而可靠的供水設施是公眾利益重要的組成部分。

2、 供水服務

供水服務是城市供水系統的基本目的，沒有供水服務需求也就不需要建立城市供水系統。公眾需要的供水服務即包括水質和水量方面的保證，也包括服務態度、效率、規范等方面的軟內容。只有供水服務到達了一定的水準，公眾才算得上獲得了客戶待遇。優質的供水服務是公眾利的益核心內容。

3、 供水價格

供水價格是公眾享受供水服務需要付出的代價，包括供水成本、稅收和股東回報等內容。符合公眾利益的供水成本應該是供水企業運營效率達到社會平均水平條件下的成本，股東回報應該是與供水企業低風險相適應的回報。合理的供水價格是公眾利益的直接體現。

二、 公眾利益的責任方

談到公眾利益的責任方，很多人都直接想到供水企業，實際上，供水企業不是唯一的責任方，甚至不是主要的責任方。在城市供水體系中，與公眾利益關系最大的有三方：中央政府、地方政府和供水企業及其股東。

1、 中央政府

中央政府與公眾利益的關系是間接的。供水行業的重要政策主要是由中央政府制定的，如推動供水行業體制改革是在中央的大政方針下進行的、供水企業的用地政策是由中央政府決定的，供水行業的稅收法規也是在中央政府部門協助下由人大制定的。這些內容都對供水企業的經營有著重大影響，并進而對公眾利益產生影響。供水體制會影響供水設施投資和建設的規模，土地政策和稅收政策會影響供水價格。

2、 地方政府

地方政府即代表公眾對供水企業進行監管，又為供水企業提供資金或支持，有時也向供水企業收費。公眾是由很多個體組成的，很難通過自身努力維護自己的權益，在目前狀況下，地方政府是公眾唯一可能的代表。省級政府負責對供水價格進行監督，市級政府負責對供水設施建設、供水服務及成本進行監督。無論是在傳統體制下還是在市場化條件下，財政投入都是供水設施建設的資金來源之一，且財政資金有時沒有回報要求甚至沒有資金回收要求，有助于降低供水價格。政府也有權依法對供水設施的建設和經營收取相關費用。另外，地方政府也是供水體制改革的運作主體，成功的運作可以造福于公眾，相反則會損害公眾利益。

3、 供水企業及其股東

供水企業是供水設施和供水服務的直接提供者，是水費的直接收取者，其是在政府監管下履行公眾義務的。供水企業也是企業，也有逐利的要求，但供水企業承擔的風險較低，回報要求也應該較低。供水企業對公眾利益最大的責任不是只投入不回收，而是盡最大努力提高供水設施建設和供水服務的效率，降低成本，從而降低供水價格。同時，供水企業有義務建設足夠的供水設施并對供水服務質量做出保證。

供水企業的股東是以收取紅利為目的的，但其投資理念應該包含公用事業意識，其與公眾利益的關系是通過供水企業發生的。

三、 傳統體制下的公眾利益

在傳統體制下，政府和供水企業的關系是密切的，一般政企是不分的。這種體制有對公眾利益有利的方面，但在很多方面對公眾利益是不利的，不利的因素是當今政府推進公用事業改革的主要原因。綜合各種媒體和書籍的分析，具體有以下特點：

1、供水企業領導由政府或市委任命，往往有較強的政治責任感。在大多數情況下供水企業都會以向公眾供水為第一要務，而把經濟利益放在次要地位。

2、由于政府財力有限，供水設施有時不能及時建設，一定程度上影響公眾生活質量。在設施建設方面，很多地區存在嚴重的結構性問題和浪費，制水設施閑置、管網設施更新不足現象普遍存在，這種浪費往往在調整供水價格時給予了考慮。

3、由于不存在競爭，供水企業的服務往往不夠規范，服務的質量也存在一定差距，在有些地區還存在供水企業將供水服務作為特權并尋租的現象。

4、有些傳統水務企業的運營效率較低，人浮于事現象普遍存在，管理漏洞較多，浪費嚴重，造成供水成本居高不下。為了節約成本，有的企業往往不得不殺雞取卵，不對設施進行正常修理和維護，造成了更大的浪費。相反，由于管理體制問題，有的企業加大維修力度，不該維修的也進行著大量維修。高成本無法避免高的供水價格。

5、供水價格不到位，有些供水企業在高成本情況下多年虧損經營，根本談不上企業發展。由于存在政企不分，企業發展也缺少動力。不追求發展的企業自然不會很重視作為客戶的公眾的利益。

四、改制中公眾利益的處理原則

一般來說，水司改制的目的是促進水司的發展，但根本目的應該是保護公眾利益。進行水司改制時，在公眾利益方面應該考慮以下內容：

1、水司改制的過程應該是一個競爭的過程，通過競爭可以提高供水設施建設和經營的效率，從而降低供水價格。沒有競爭的改制往往會損害公眾利益，公眾不僅不能分享改制成果，而且還會增加額外負擔。

2、水司改制的方案應該是向公眾傾斜的，有利于降低供水成本的因素政府應該多提供。政府支持是社會投資人競爭的基礎，對投資人影響較小，對公眾利益影響卻較大，政府提供支持意味著政府為公眾利益盡義務。

3、水司改制不能一賣了之，政府應該規范運作改制工作，改制后政府應加強對供水企業的監管，同時盡量為供水企業的發展提供支持。政府不能有甩包袱的思想，改制融資僅僅是借助社會力量解決供水企業的問題，不能改變政府是公眾利益最大責任方的地位。

4、水司改制時應該充分考慮城市發展對供水設施建設的需求，應該通過改制解決供水設施建設資金的問題。這種安排將促進企業發展，同時可以保證向公眾提供足夠的供水設施。

5、改制后的水司必須嚴格進行企業化經營，規范服務，提高服務質量和經營效率，保證公眾能夠分享改制成果。

五、蘭州水司改制過程中公眾利益的考慮

促進水司發展，保證公眾利益是蘭州市政府推進蘭州水司改制的基本原則之一，這一指導原則貫徹了水司改制工作的始終。

1、在招商前，蘭州市國資委對蘭州市自來水集團公司進行了重組，政府為此付出了一些代價，減輕了水司的負擔，為水司改制和發展打下了良好的基礎。

2、在改制方案制定階段，為了有效控制供水價格市政府決定通過劃撥方式為改制后的公司提供土地；為了解決未來五年的供水設施建設資金問題和改制后的企業發展問題，市政府決定在轉讓部分股權的同時增資擴股。

3、在選擇潛在合作伙伴時對資質有嚴格要求，只有象首創、中法和威利雅這樣有實力、有專業背景、信譽良好、有社會責任感的投資機構才被邀請參加競爭，保證了無論哪家獲得項目都有能力為公眾提供優質的服務。

4、在最后簽定的項目協議中，雙方明確政府不對水量進行擔保，也不對水價調整做出承諾，同時要求未來的水司履行供水設施建設、運營義務，并遵守普遍服務原則。

5、蘭州水司改制將不會增加市民水費負擔。政府通過改制獲得的轉讓價款不到項目全部交易額的一半，大部分資金留在了企業。只有政府拿走的資金才與現有的供水設施有關，也才與目前的水價有關，這部分溢價會通過經營效率的提高得到補償。留在企業的資金會形成單獨的投資和回報關系，不會影響現有水價。

六、對改制中公眾利益問題的幾點建議

保護公眾利益是與公眾利益有關的各方的共同責任，且首先是政府的責任。為了公眾利益，建議有關各方：

1、盡管反對改革、恐懼改革的聲音不斷，中央政府仍應該積極穩妥地推動水業改革，向社會投資開放市場，不改革供水行業就沒有出路。同時中央政府為了公眾利益應該制定全局性的優惠政策，如減免水業稅收、采取劃撥方式提供土地等。如果政府不為行業發展提供優惠，在向民生傾斜財政政策下政府收取的稅費還將用于供水事業，那樣等于資金空轉，會加重公眾負擔。

2、城市政府應該規范運作水司改制工作，吸取有些城市不規范運作造成改制失敗的教訓，不應盲目或無知無畏地看輕這項工作。只有規范，才能達到改制目標、保護公眾利益，否則改制會嚴重損害公眾利益。

3、城市政府應該盡快建立水業監管體系，沒有監管的水業改革一定是失敗的改革。供水企業與公眾利益的矛盾始終會存在，政府在通過引入社會力量解決水業問題的同時，也應對新體制進行監管，減少新問題的出現。在整個監管體系中，監管規則建設是當務之急。

4、水業投資人應該主動培養自身的公眾意識并接受與低風險特點相適應的回報水平，通過上市、合并等方式擴大企業規模將是水務投資企業的主要發展模式，水務企業不能簡單地靠利潤積累謀求發展。

5、在供水企業效率提高的前提下，政府應該理順價格體制，保證供水企業有正常的再生產資金，并要求供水企業對供水設施進行正常維護。供水企業的正常運轉符合公眾利益。

（新聞來源 大岳咨詢公司網站）

編輯：全新麗