國家發展改革委經濟體制綜合改革司考察團

    應德、匈、奧三國相關機構的邀請，國家發展改革委綜合改革司城市公用事業監管體制改革考察團一行6人，于2005年11月20日－12月2日對上述三國進行了考察訪問。期間，考察團圍繞城市公用事業投資與運營、市場化改革進展以及監管體制和監管經驗等主題，分別與德國經濟勞動部、柏林技術大學、柏林市經濟、勞動和婦女局、聯邦網絡服務署、聯邦卡特爾局，匈牙利能源局、布達佩斯供水公司、經濟運輸部，奧地利經濟研究所、電力監管有限公司、維也納市政公司等機構的政府官員、公用事業服務機構的負責人進行了座談交流。現將考察情況綜述報告如下：

    一、三國城市公用事業運營的基本情況

    傳統上講，城市公用事業服務一直被歐洲各國視為是政府的重要職責，大量的公用事業企業是由國家和各州以及基層政府直接興辦的，國家財政投資一直是其主要資金來源，政府設立相應機構對公用事業服務實施監管。在公有公營的體制下，公用事業領域普遍存在官僚作風嚴重、效率低下、不計經營成本、競爭不足和監管不力等弊端。為此，三國都先后推動了公用事業服務領域的市場化改革，強化了市場監管，尤其在歐盟一體化的背景下，改革步伐和監管力度不斷加大。總的看，三國城市公用事業服務的質量和效率有了明顯改善，監管體制逐漸完善，但三國市場化改革的進展也各不相同，城市公用事業仍以地方和基層政府公有為主導，既有成功的經驗，也存在一些有待解決的問題。

    （一）公用事業運營概況

    1、天然氣供應領域

    三國的天然氣供應主要依賴進口，少部分由國內供應商提供，在具體運營方面有著不同的經驗。

    德國的天然氣供應系統可劃分為三個層次：第一個層次由約10－15家國家級的天然氣經銷商或天然氣經銷和生產商構成；第二個層次是以各地區及基層政府的市政公司為主的天然氣分銷商，約有100家；第三個層次是眾多的終端用戶，主要是大企業用戶。每個地區天然氣供應商的數量不同，有的地區僅有一家能源公司。它們有的是地方政府投資的公有企業，有的是州政府或基層政府進行適當參股的私有企業，隨著股份化改革的深化，公有股權的比例逐步降低。輸氣管等網絡型企業，多為私有企業經營。天然氣的供應途徑是：第一層次的經銷商將天然氣批發給第二層次的市政公司，再由市政公司向終端客戶供氣，也有為數不多的經銷商直接供氣給終端大客戶的情形。

（德國天然氣供應圖）

    而在奧地利，天然氣供應主要是由地方政府興辦的公有企業或控股的股份制公司經營。

    匈牙利有著與德國和奧地利不同的一些特征。在經歷經濟轉軌后，為解決能源供應不足和投資赤字問題，對能源領域的政策逐步進行調整，引入私人資本進行股份化。目前，其所有供氣企業都已經改制為股份制公司，如匈牙利油氣公司的股權結構是由11％國有股份和89％私有股份組成的。

    在天然氣供應方面，三國普遍存在市場發育滯后、市場機制作用較弱的現象。德國雖然早在6年前就開始了天然氣市場的自由化進程，但由于絕大多數天然氣供應采取了簽訂長期合約的形式，其市場競爭仍然疲弱，這種長期合約的合法性也是德國國內討論的一個熱點話題。有關調查顯示，在以天然氣經營商和生產商作為供應方，眾多的地區和基層分銷商作為需求方所形成的供求關系中，需求已被完全納入這種長期合約（稱為完全需求合約）和需求的80－100％被納入長期和約（稱為擬完全需求合約）的分銷商的數目達到分銷商總數的幾乎四分之三。在匈牙利，雖然自2004年起，消費者可以根據自己的意愿選擇天然氣供應商，但是由于天然氣進口輸送管道的不足，市場競爭很不充分，通過競爭市場簽訂的供給合約有限。2004年，僅有23家消費者（僅占6％）行使了簽約選擇權，僅有3家公司在爭取消費者的競爭市場上獲得了一定份額。

    2、城市供水

    三國的水資源較為充足，城市供水面臨的主要問題是經濟效益和監管的問題。三國的城市供水企業大多由地方或基層政府投資興建，政府通過制定激勵政策，促使公司改善經營，提升經營效益。在德國，城市公共生活供水以地下水、深層礦泉水和地表水為主，不存在水源不足的問題，但面臨的主要問題是許多地區由于水質不達標而造成高質量的飲用水短缺。

    3、城市交通運輸

    三國的城市工交系統仍維持國有企業經營為主的模式。德國的鐵路是全部由國有鐵路公司運營的，同時根據歐盟的要求，開放了貨運市場。公路方面則維持了國家投資建設為主的局面，以內部改革促進效益的提高。目前，德國在公路建設領域引入了PPP的運營模式，并嘗試以設立公路建設基金的方式解決建設資金緊缺的問題。匈牙利城市交通網絡的建設和維護主要由國家負責，長途客運完全是國有的。長途貨運公司財產由股份化局監管，職工股份占10％。地方政府經營的小機場有30多個，大型機場、鐵路和港口則由國家所有，但目前也在進行股份化。

    4、垃圾處理

    德國的垃圾處理政策是，居民垃圾處理主要由基層政府負責，企業垃圾則由企業自己解決。1990年代以來，隨著城市垃圾排放量日增，德國制定了促進垃圾處理領域公平競爭的政策措施，以促進垃圾處理的效率。在垃圾處理企業中，政府所有企業和私有企業約各占一半，私有企業承擔了大多數的垃圾回收處理業務。在服務商選擇方面，主要有簽訂長期服務合同和進行招標兩種方式，實踐中各有利弊。簽訂長期合同的方式雖然比較穩定，但是由于這種方式導致競爭缺乏，影響了垃圾處理的效率和服務質量。而自2003年起采用的招標方式，雖然有著效率高、服務好的優勢，但存在著價格偏高的問題。

    （二）公用事業經營的幾個典型案例

    1、德國的公法企業模式

    傳統上，德國的城市公用事業的供給主體主要是國有企業，它們是國家機構的一部分，不是獨立法人，由相關政府機構進行管理并對其負無限責任。目前多數從事公用事業服務的國有企業已經轉型為公法企業，或者改制為股份制公司。

    公法企業是政府設立的特殊目的機構，是獨立法人，其組織機構、人事和資產都是獨立的，運作規則由公司章程加以規定，但政府對其承擔無限責任。公法企業的優點主要表現在：一是相比國有企業，公法企業擁有獨立的人事、組織、招投標和談判權，資產獨立，是獨立的法人和民事行為主體，企業的行為能力得到加強；二是這種組織形式使得政府和立法者擁有較大的操作空間，增強了州議會的資產所有者地位；三是政府對之承擔無限責任，沒有破產風險，在融資方面具有優勢；四是與私有企業相比，其雇員按照公務員體系管理，工資和社會保障由政府統一分配；五是公法企業作為政府所設的特殊目的機構，不受私法約束，也避免了轉制為公司的各種“過渡成本”。由于以上原因，公法企業正成為德國公用事業經營的一種流行方式。

    公法企業的組織體系主要由股東大會、監事會、董事會和參事會組成。監事會是公司的權力機構，負責制定公司章程、確定公司發展戰略，監事會成員由州政府代表、雇員代表組成，主席是政府組成人員，由他來任命董事會成員。董事會則是公司執行和經營機構，對外代表公司。可以看出，德國等國家的公司治理結構與英美國家不同，其監事會相當于后者的董事會，而其董事會則類似于后者的經理層。

    目前，柏林在工交、垃圾處理、供水等行業采用了公法公司的模式，供氣、供電方面則已實現股份化運作。在供水領域還引進了以私法約束的控股公司投資以公法企業運營的供水公司的模式。

 （柏林市地鐵、交通、供水公司1993、1996和2004年的投資額和雇員人數表）

    柏林市的經驗表明，設立公法企業經營公用事業，不僅強化了競爭，提升了公司行為能力，增強了公司的核心業務，而且擴大了公司的經營范圍，有的還組建了自己的子公司（為私法規范的企業），由原來的保本經營普遍實現了盈利。

    2、柏林供水公司

    為了促進競爭、提升就業吸納能力和推動供水市場的開放，1999年柏林市對供水公司進行了股份化改制。當時可選的改制模式有兩種，一種是將核心業務交經營者經營，資產、設備、人事名義上由公法機構管理的模式，但事實上，此種模式中人事權掌握在經營者手中。另一種是采用控股公司模式，將核心業務由公法機構經營，其他競爭性業務交由獨立的股份公司經營。考慮到第一種模式下，政策制定者不能有效控制核心業務的經營，另外也涉及到雇員身份的轉變，受到勞動法的較大約束，柏林政府最終選擇了通過設立控股公司經營供水業務的運作模式。

    柏林供水公司的股東由柏林地產和柏林水務控股公司兩家組成，其中柏林地產直接投資入股的部分占供水公司股本的50.1%，另外由柏林地產公司投資50.1%、私人投資者投資49.9%設立柏林水務控股公司，再由柏林水務控股公司向供水公司投資，并占有股本金的其余49.9％的份額。政府同意由私人投資者提名公司董事長，負責公司日常經營管理，以提高公司運作和管理的規范化水平。供水領域之外的競爭性業務則交由控股公司專門設立的股份公司經營。公司由議會批準設立，并與政府簽訂經營合約，規定了保障供應和提高經營效率、提高環保標準、降低水價、在2009年前提供25.5億歐元的投資、在15年期限內不得因因經營性原因解雇員工，以及增加就業崗位等。

（柏林供水公司股權結構圖）

    目前，該公司是德國最大的自來水和廢水處理企業，擁有11家自來水廠和7家廢水處理廠，業務包括柏林市和周邊地區，公司運營狀況良好。

    3、布達佩斯水務公司

    匈牙利布達佩斯水務公司的前身是布達佩斯水務管理局，1994年實行了公司化改制，1997年引進外資，成為匈牙利第一家公私合伙制企業。目前，該公司74％股份由布達佩斯市政府持有，Suez和RWE兩家大企業持有達25％的股份，另外1%由地方政府持有。在公司治理結構中，監事會由4名市政府代表，2名其他股東代表組成，董事會由3名來自市政府的成員和4名其他股東委任的管理者組成，其中，CEO由投資者任命，CTO來自Suez公司，CFO來自RWE。該公司是匈牙利第一家采用PPP模式運營的公司，政府賦予其自1997年起25年的經營權。

    目前，布達佩斯水務公司擁有5000公里長的管網設施，有700口水井，儲水量可達32.8萬噸，日供水量62.5萬噸，為200萬居民提供服務。在技術上，布達佩斯已經解決了缺水問題，下一步的主要任務是提高贏利性和解決經濟效益問題。

    4、維也納市政公司

    維也納市政公司成立于1949年，其前身可以追溯到19世紀奧匈帝國時期的私有公用事業服務企業，主要經營電力、天然氣、供暖、城市交通和殯儀館業務，是維也納市政管理局下屬企業。1995年，維也納加入歐盟后，該公司進行了基礎法律框架的調整和內部結構的改革，從管理局中獨立出來以控股公司形式運作，下設電力、供氣、交通及殯儀館四個子公司，其中，電力、供氣和殯儀館為有限責任公司，交通公司為兩合公司。同時，為推動變革，在聯邦和州兩級進行了系列法律調整。

    在管理體制方面，控股公司負責集團公司管理，統一管理公司的人事、法律、工資和退休金以及公司的對外形象事務。公司的基本組織架構由股東會、監事會和董事會組成。其中，股東會由市長一人組成，作為市政府的代表。公司監事會是公司的權力機構，由12人組成：市政管理局局長任主席，市政管理局2名副局長，商會、銀行、工會代表各1人，憲法法院院長，市長秘書，以及4名雇員代表。股東和監事會之間沒有資產保值增值合約，但股東有權更換監事會組成人員。董事會由監事會招聘和任命，由4人組成。

    公司的經營狀況良好。2004年，公司實現銷售收入20億8千萬歐元，凈利潤2千萬歐元，累積投資8億6千萬歐元，周轉資金100億，雇員人數16403人。公司的電力網絡達22767公里，年供電10080千兆，擁有客戶120萬。供氣公司擁有管道3428公里，年供氣22億5千萬立方米，有客戶71萬。供熱公司擁有管道1000公里，年供熱5134千兆，有客戶22萬。交通公司擁有城市軌道924.4公里，地鐵600輛，巴士500輛，2004年客運量7億3500萬人次。

    在引入競爭后，公司也面臨著一些經營壓力：一是要求供水服務價格降低和成本上升的雙重壓力；二是公司員工工資和養老保障的資金壓力，公司從市政管理局分出之前其員工都是國家公務員的身份，公司獨立并分出之后，員工工資發放和養老轉由公司負責；三是能源公司是自負盈虧的，沒有政府補貼。

    二、公用事業的監管體制和監管經驗

    總的看，三國的公用事業監管體制有著許多相似的地方，但也不盡相同，各有特色。

    （一）城市公用事業監管的體制模式

    1、德國的監管模式

    在德國政體中，對于公用事業監管，聯邦政府的職責主要是制定相關監管法律，具體監管職能交由獨立監管機構以及各州依法實施，最為重要的兩個監管機構是聯邦網絡服務署和聯邦卡特爾局。二者之間建立了監管分工和合作機制，聯邦網絡署從行業和網絡的角度進行跨行業監管，卡特爾局則主要從企業行為和市場競爭的角度開展專業化監管。

    2005年7月依法成立的聯邦網絡服務署，是隸屬于德國經濟勞動部，負責供電、供氣、鐵路（自2006年1月起）、電信、郵政等網絡性行業監管的綜合性監管機構。其職責是，通過促進自由化和放松管制，推動公用事業的進一步發展。該機構擁有比較有效的監管程序和有力的監管權力，包括信息獲取權、調查權和實施制裁的權力。下設的9個規制處是具體實施監管決策的部門，其三人決策委員會負責依據電信法、郵政法、能源法等法律作出監管決策，這些決策不受經濟勞動部或其他部門的干預。按照不同行業設置的專業職能處負責為相關規制處決策提供信息和服務，進行行業分析和研究等。經濟勞動部負責對該部門的運作進行監督，也可以對它下達行政指令，但必須是公開進行的。

（聯邦網絡服務署機構圖示）

    聯邦卡特爾局的主要是職能是維護市場公平競爭、批準企業兼并申請、禁止企業勾結和聯合定價等行為以及對企業是否濫用市場地位和違反競爭法進行監管等。卡特爾局局長、副局長及各監管處處長由經濟和勞動部任命，員工約300名，其中一半是富有經驗的經濟學家或律師。卡特爾局局長作為卡特爾局的代表，主要負責對外事務，其職位是終身制的，副局長負責該局的內部事務，具體監管決策是由11個按行業設置的專業監管處作出的，每年僅關于兼并審查方面的決定就有大約1400件。這些處的決定既不受上級領導和部門的影響，也不受政治因素的影響，各處相互之間也是相對獨立的。局內還設有行政、信息、法律事務、歐盟競爭法和綜合政策以及反卡特爾的專業職能機構，為各專業處的決策提供相關服務。此外，為保證監管決策的公正，還專設3個審查復議部門，在聯邦政府職責范圍內實施對投標者的法律保護，任何投標未被接受或者認為合約締結程序存在違反公平原則的投標者都可以提出審查申請。

（聯邦卡特爾局機構圖示）

    聯邦卡特爾局在市場監管領域開展了廣泛的國際交流與合作，與歐盟委員會的聯系尤為密切，合作重點是歐盟競爭法律的修改和具體反壟斷案例的判決。現任的聯邦卡特爾局局長正擔任著于2001年成立的國際競爭網絡機構的主席，通過該網絡聯邦卡特爾局與79個國家的89家競爭監管機構建立了交流和合作關系，通過監管經驗共享和對“最佳實踐”的發展，促進國際間競爭監管的合作和協調。

    另外，聯邦各州也設有獨立于聯邦卡特爾局的監管機構，它們都在法律的指引下，獨立負責市場監管職責，具體由聯邦一級還是州一級的卡特爾機構實施監管職能一般是按照事件的影響范圍來決定的。

    2、匈牙利的能源監管模式

    匈牙利能源領域的主要管理機構是經濟交通部的能源司和由該部管理的匈牙利能源辦公室。在能源定價方面，由能源辦公室提出定價方案，報經濟交通部部長決定。經濟交通部管理的能源辦公室負責供電和供氣的監管，供暖則由地方政府管理。經濟交通部的能源司負責能源立法事務，為部長定價和其他決策提供相關信息，在定價方面有著很大影響，但無市場監管職能。

    根據能源供應法案，匈牙利能源辦公室擁有如下監管職能：能源生產、輸送、交易和公用設施的許可證發放和調整；限制性名單的批準；核定信息披露的準則和范圍；提出對能源供應企業生產的電、氣、熱的政府指導價方案，提供能源定價的有關背景條件；消費者權益維護和申訴的受理；以及在能源節約領域開展相關合作；能源行業的市場監管，等。

    （二）公用事業監管的典型經驗

    1、德國的天然氣監管。由于對天然氣進口和外資公司供應的依賴，對定價和市場競爭的監管尤為主要。天然氣供應商認為長期合約是對客戶的一種長期承諾，有利于保障供應的長期安全性，但這種長期合約是與歐盟和德國的競爭法相違背的。因此，在天然氣供應鏈中，當出現第一層次的經銷商對市政公司參股的情形時，卡特爾負責審查市場準入的公正性、參股或兼并對市場的影響等，如果兼并導致該地區內所有第二層次分銷商被經銷商控制，卡特爾局會拒絕這樣的兼并發生。當前能源價格呈不斷上漲的趨勢，用戶雖然不愿付出高價，但他們往往無所選擇，卡特爾局通過促進區域內供氣市場的競爭，有利于使價格得到合理控制。在2004年和2005年，卡特爾局就受理了幾個天然氣供應商向終端用戶索取不當高價的案例，在某些情況下，如果供應商作出適當讓步，卡特爾局可以中止審查過程。

    為促進天然氣市場競爭，聯邦卡特爾局正推動相關研究和討論的開展，并加強了與歐盟競爭機構的合作和協商，以期盡快提出相應的解決方案。目前，聯邦卡特爾局提出了兩個加強市場競爭的監管方案。一是將長期合約轉換為2年期合約，但市場參與者普遍不同意此種方案。因此，卡特爾局第八處正在研究在不同合約期內提供多個供應合約的第二種解決思路的可行性。

    在競爭法的框架內，第八處認為供給合約應符合以下有關標準：根據實際需要設置數量門檻，在給予主要供應商2－4年供應合約的同時，必須給予第二家供應商獲取達到20％的市場份額的機會；第二家供應商所承擔的金融風險要與其獲得的全部約定供給數量的份額相一致；如果消費者與供應商已經簽訂一份合約，會導致在簽訂其他合約時第一家供應商處于一種事實上的優勢地位，在這種情況下，如果供需雙方之間簽訂多個供給合約，視同一份合約處理；對“英國條款”的禁止，即禁止消費者向其供應商透露有關其他潛在供應商的信息，尤其是在其提供更低價格的情況下；禁止在合約中包含有關在明示合約期結束后，延長供需合約的暗示性條款。

    2、匈牙利的天然氣監管。匈牙利80－85％的天然氣供應依靠進口解決，為促進市場競爭和規模經濟的有機結合，在允許小企業進行合并的同時，對企業中的大股東的投票權設置了10％的上限，以約束可能發生的大股東侵犯小股東利益以及“一股獨大”現象。另外，政府還在匈牙利本地公司中設置了金股，金股屬于國家所有，被賦予了一些特別的權力，以達到維護市場公平競爭、體現政府相關政策以及防止出現外國公司主導公用事業供應的局面發生。由于設置金股與歐盟的相關規則之間存在不一致，目前經濟交通部正在與歐盟就此展開有關談判，以尋求可行的解決方案。

    3、德國的城市供水監管。德國的水價政策規定，城市供水服務的合理價格旨在完全收回成本，包括環境和資源的成本，同時還應考慮社會影響。不論供水企業以何種方式營運，供水的成本均通過水價回收，不同地區、不同城市供水的水價可以有差異。如柏林供水公司的水價，需經過州議會批準或調整，以兼顧市民的承受能力和公司的盈利考慮。政府通過規定自來水價格、征收生態稅和污水排放費、以及對私營污水處理企業減稅等措施，鼓勵對水資源的保護；通過調整取水許可證申請費用、鼓勵許可證轉讓、提供節水技術等措施，促使企業和居民用戶提高用水效率。

    4、布達佩斯的水價監管。布達佩斯市政府對水價的管理政策是，由布達佩斯水務公司提出定價方案，報市政府核定，對于那些不符合實際的定價，市政府有權進行調整。一般情況下，水價的制定是與經營成本、通貨膨脹、設備投資情況以及提高質量要求等掛鉤的。政府還會結合市政發展來調制價格水平，近來布達佩斯因為公路維修需大量投資資金，市政府決定以提高水價的方式，為之進行籌資。

    5、維也納的城市公交監管。傳統上，為減輕消費者負擔，政府所制定的城市工交服務價格往往較低，大多工交企業處于虧損經營的狀態。政府在對城市工交系統的運營實行國家定價的同時，對經營者給予適當補貼，這在歐盟國家是非常普遍的一種現象。維也納市政府為確保工交服務質量和給經營者以經營壓力，在給予市政公司大量交通運輸補貼的同時，也加強了監管力度，監管的重點主要是定價和經營合同的履行。市政府與市政公司簽訂服務協議，規定年運輸量。為避免出現公司激勵不足的情況，協議中規定了確保服務質量的條款，達不到要求可以取消補貼。

    三、啟發和借鑒

    我國的城市公用事業一直以來是公有公辦的格局，運營主體主要是國有企業或者相關部門，無論是企業經營還是政府監管都有著一定的計劃經濟色彩。推進城市公用事業市場化進程，加強市場監管是我國經濟體制改革面臨的主要任務之一，有關部門已經擬定了市政公用事業改革的總體方案，積極推動監管體制改革，也取得了一定成效，但與市場經濟條件下城市公用事業體制的要求相比，還有著不小的距離，尚面臨許多需要進一步探索和解決的問題。三國在發展城市公用事業方面有著一些與我國相似的方面，在經濟快速增長階段，也普遍發生過公用事業服務供給不足和監管不力的問題，學習借鑒西方發達國家的成功經驗對我們更好地推進公用事業改革進程和提高監管水平很有必要。

    1、要注重依法監管。三國的公用事業監管都是立足于相關監管法律法規來實施的，具有很高的權威性和實效性。同時，為適應公用事業發展和歐盟一體化進程的需要，各國都加快了立法和法律調整的步伐，逐步完善市場監管的法律基礎。如德國實施監管的主要法律依據是防止限制競爭法（Acts against Restraints of Competition），該法在經過10年準備后于1958年1月正式出臺，目前的2005年最新版本是歷經7次修改完善后形成的。我國在積極穩妥推進市政公用事業改革過程中，要注重按照建設社會主義法制社會和實現公用事業依法監管的目標要求，抓緊制定完善有關公用事業運營和監管的法律法規和監管辦法，完善相關的投資、價格、財稅、產權、社保等配套政策。尤其要加快制定出臺保護和促進公平競爭的法律制度，做好《反不正當競爭法》修訂完善和《反壟斷法》制定出臺的相關工作。

    2、鼓勵采用公平和有效的市場化運作模式。三國在舉辦公用事業方面結合各自國情采用了多種不同的經營模式，包括PPP、BOT、特許經營、合資經營等，其主要方向是通過放寬市場準入、引入競爭機制，以推動企業經營效率的提高和服務質量的改善。我國的城市公用事業改革，要按照黨的十六屆三中全會《決定》要求，在區分自然壟斷業務和非自然壟斷業務的基礎上，對非自然壟斷業務放寬市場準入、引入競爭機制，有條件的企業積極推行投資主體多元化，提高經營效率；對自然壟斷業務要積極推進政企分開、政資分開、政事分開，加強政府監管。同時，注重采用多種適合我國國情和公用事業特點的經營方式，以推動公用事業實現更大發展。從國際操作經驗看，對公用事業經營采用公開招投標的方式確定經營者是一條成功的市場化運作模式，有利于促進經營的規范化和公平競爭水平，在推進我國城市公用事業改革過程中應在確保程序規范、運作公正的基礎上大膽采用。其次，進一步推行特許經營制度，尤其要推進城市供水、污水處理特許經營制度的實施。再次，鼓勵各地結合實際，進行公用事業運營模式的探索，如PPP、BOT等方式。

    3、公用事業企業的運營和改革模式要從各國實際出發。在匈牙利和德國，私有化或股份化以及管制的放松取得了實效，不僅促進了競爭和有效抑制了壟斷，而且促進了經營效率的提升和環境保護狀況的改善。而在長期由社會民主黨執政的奧地利，公用事業仍然維持主要由地方政府和基層政府的投資的公有公營的局面，維也納地區的自來水、廢水處理、垃圾處理業務至今也沒有單設公司經營，仍由市政管理局負責，同樣取得了不俗的經營業績。可見，公用事業的企業體制和運營模式應結合各自實際而定。我國的公用事業改革，即是要通過實行市場化和股份制改造等措施，促進經營主體管理水平和服務質量的提高、競爭的提升、經營效率的改善和更大程度上滿足消費者的需求。尤其在非自然壟斷的行業和業務領域，要積極推行投資主體多元化，加快股份制改造步伐，建立規范的法人治理結構。與此同時，對市場化改革和股份化改革要進行合理引導，防止以民營化或私有化作為改革目的的現象發生。在公用事業舉辦方面，也應鼓勵進行不同企業體制和經營模式的探索，不為某種既有模式所囿。

    4、結合國情和發展階段確定公用事業監管體制和監管重點。三國都十分重視促進城市公用事業領域的市場競爭和加強政府有效監管，并努力做到二者的有機結合，將之作為提升公用事業服務質量和效率、確保公用事業供給的根本措施。三國選擇由專業監管機構實施市場監管職責，將合約和價格作為監管的重點，這是與其發展階段和國情相適應的。我們要認真借鑒國際經驗，建立符合我國國情和社會主義市場經濟體制要求的公用事業監管體制，合理設置監管機構，以達到專業化監管和監管協調的統一。同時，要建立反壟斷工作機制，改善監管方式，促進監管部門職能的根本轉變，從直接行政管理和對企業的行政干預向市場監管和間接調控轉變，更加注重社會管理和公共服務。要結合我國的公用事業改革正處在起步或深化的階段的實際，根據行業的具體情況和改革進展確定監管的重點，尤其是對自然壟斷業務以及價格收費、安全、環保、普遍服務的監管方面。當前，要加強對價格形成機制的研究，研究建立科學合理的供熱價格形成機制，進一步深化供水價格改革，完善城市供水價格管理辦法，完善污水處理收費制度和城市排水許可制度，建立合理的水價體系。加快推進城市環境衛生管理體制改革，建立多元化的環衛投資體制，改革垃圾處理收費體制。要加強對公用事業改革過程的監管，防止由于監管不力導致公用事業服務職能的弱化。在公用事業企業改制過程中，要加強國有資產監管，杜絕國有資產交易中的低價出售和“私相授受”等不規范現象發生，防止國有資產流失。

    考察團團長：徐善長

    成員：彭紹宗、趙修春、毛騰飛、宋焱、高翔。

    報告執筆人：趙修春

編輯：武紅霞