在反思當(dāng)前的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革的時候，不得不觸及更基礎(chǔ)的中國的環(huán)境管理思想。
　　上世紀(jì)90年代初期，幾乎在中國明確宣布建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的同時，中國環(huán)保界也提出了一個影響深遠(yuǎn)的思想，叫做“經(jīng)濟(jì)靠市場，環(huán)保靠政府”。這個口號之于環(huán)保界，幾乎猶如“市場經(jīng)濟(jì)”之于中國一樣響亮。這個口號對整個中國環(huán)保界有著巨大的影響力，形成了中國環(huán)保工作長時間的思維模式，其作用一直延續(xù)到今天。中國目前的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化，正是在這種管理思想指導(dǎo)下進(jìn)行的。市場化改革中的種種問題，都與這個管理思想相關(guān)。思之再三，感到很有必要對其正確性進(jìn)行再認(rèn)識。
　　“經(jīng)濟(jì)靠市場，環(huán)保靠政府”，是中國進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)以后環(huán)保領(lǐng)域最重要的管理思想。它在分析了市場經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系以后，認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)不利于環(huán)境保護(hù)，因此必須建立以政府直接控制為主、市場手段為輔的環(huán)境管理模式。
　　社會主義市場經(jīng)濟(jì)如何搞，存在探索；社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的環(huán)保工作如何搞，更需要探索。但是從“九五”到“十五”環(huán)保計(jì)劃的實(shí)施情況看，“經(jīng)濟(jì)靠市場，環(huán)保靠政府”的管理思想是值得反思的。筆者從以下幾方面進(jìn)行了探討，希望能引起興趣，將探討繼續(xù)下去。
　　

一、市場經(jīng)濟(jì)天然不利于環(huán)境保護(hù)，在理論上是說不通的。

　　這個論斷的本意是，市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是追逐利潤，以企業(yè)利益最大化為目的，而環(huán)境保護(hù)是社會公益性事業(yè)，因此市場經(jīng)濟(jì)是不利于環(huán)境保護(hù)的。社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是以人民的最大利益為目的的，因而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與環(huán)境保護(hù)是相容的。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時，必須頭腦清醒。
　　關(guān)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與市場經(jīng)濟(jì)體制誰更能代表中國人民的根本利益，事實(shí)已經(jīng)做出回答，人民也早有共識，不需贅言。現(xiàn)在需要研究的是市場經(jīng)濟(jì)是否與環(huán)境保護(hù)天生就是對立的。
其實(shí)這是從一種過時的概念出發(fā)產(chǎn)生的論斷。這個概念將市場經(jīng)濟(jì)劃為資本主義，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)劃為社會主義，它已經(jīng)由1992年小平同志的南巡講話糾正了。
　　中國的環(huán)境保護(hù)剛剛走過30年歷程。剛開始時，我們被告知，環(huán)境污染是資本主義的產(chǎn)物，社會主義的中國永遠(yuǎn)不會產(chǎn)生資本主義國家那樣的污染。那時候我們理解的社會主義，其實(shí)就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。但這個論斷被越來越多的事實(shí)推翻了。那時候，環(huán)保部門對污染企業(yè)比現(xiàn)在更束手無策。因?yàn)樗衅髽I(yè)都是“全民”的，處罰企業(yè)無異于處罰政府。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我們同樣看到了嚴(yán)重的環(huán)境問題，只不過由于生產(chǎn)力低下，連溫飽都不能完全解決，哪里顧得上環(huán)保？經(jīng)濟(jì)決策者即便有再好的主觀愿望，環(huán)保遠(yuǎn)不象中國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的今天那樣重要。
　　在世界上還沒有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制搞好環(huán)境保護(hù)的成功例子。前蘇聯(lián)口頭上很重視環(huán)境保護(hù)，認(rèn)為這是由社會主義生產(chǎn)本質(zhì)決定的。但實(shí)際上前蘇聯(lián)環(huán)保方面眾多的方針、政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，看起來好看，實(shí)際上完全流于形式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，中國在環(huán)境保護(hù)方面從來沒有采取過類似于“九五”、“十五”這樣的行動。因此，說計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是天然保護(hù)環(huán)境的，只是一個主觀主義的概念，并沒有任何事實(shí)根據(jù)。
　　人類的環(huán)境問題是由于生產(chǎn)力發(fā)展帶來的，同經(jīng)濟(jì)體制無關(guān)。只不過，市場經(jīng)濟(jì)能夠更快地發(fā)展生產(chǎn)力，它產(chǎn)生環(huán)境問題的速度更快。不論從政府與企業(yè)的相對位置來看，或者從全社會搞好環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)力量來看，現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)體制都遠(yuǎn)勝于過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代。因此，“市場經(jīng)濟(jì)不利于環(huán)境保護(hù)”的論斷，在理論上完全站不住腳。筆者認(rèn)為，這其實(shí)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一種慣性思維。
　　

二、“環(huán)保靠政府”的管理思想是對市場化改革的嚴(yán)重束縛。

　　在中國環(huán)境保護(hù)30年歷程中，前20余年實(shí)行的是“將管理放在首位”的總思路。即以行政手段為主（輔以司法手段），達(dá)到減少和控制污染發(fā)展的目的。由于中國總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的限制，需要大量資金投入的工程技術(shù)手段，還沒有成為保護(hù)環(huán)境的主力手段。
大規(guī)模投入與管理并重是從1996～2000年的“九五”計(jì)劃開始的。在“環(huán)保靠政府”思想的指導(dǎo)下，為了達(dá)到國家直接控制的目的，“九五”計(jì)劃基本沒有考慮市場投入問題。著名的“三河三湖二區(qū)一市”，即“3321工程”，就是在此前后啟動的。但執(zhí)行結(jié)果，“九五”計(jì)劃中20%的資金落空了。即“九五”環(huán)保計(jì)劃欠了污染治理的債。
據(jù)權(quán)威研究，環(huán)境保護(hù)投入占到GDP總量的1.5%左右，是污染發(fā)展向污染控制的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。“九五”環(huán)保計(jì)劃的相應(yīng)比例是1.3%，由于欠債20%，實(shí)際投入僅為GDP的1%。
在“九五”環(huán)保計(jì)劃執(zhí)行的同時，整個中國的經(jīng)濟(jì)體制正在快速地向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。“十五”環(huán)保計(jì)劃開始考慮，在堅(jiān)持“政府主導(dǎo)”、國家直接控制的同時，引入市場機(jī)制籌集資金，彌補(bǔ)政府資金的不足。在此期間，出臺了污水收費(fèi)政策，以及一系列促進(jìn)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化、產(chǎn)業(yè)化的政策措施。
　　但從“經(jīng)濟(jì)靠市場，環(huán)保靠政府”這一指導(dǎo)思想提出的方式就可以看出，它主張經(jīng)濟(jì)與市場緊密聯(lián)系，而環(huán)保則只能同政府緊密聯(lián)系，其內(nèi)涵是排斥環(huán)保與市場的關(guān)系的。它堅(jiān)持國家直接控制、政府主導(dǎo)下的市場化。這樣的“市場化”強(qiáng)調(diào)政府是資源配置的主體，這與黨中央一貫強(qiáng)調(diào)的讓市場成為資源配置的主體是相反的。
　　例如，它把提供城市污水處理服務(wù)，不是看成市場的職能，而是看成政府的責(zé)任。當(dāng)政府資金能力有限時，它允許用市場方式籌集資金，但這種籌集只是對政府能力的補(bǔ)充，而不能代替政府的主角地位。一句話，它不允許改變投資體制。它雖然認(rèn)為排污者應(yīng)當(dāng)為污水處理服務(wù)付費(fèi)，但這個費(fèi)不應(yīng)該付給污水處理企業(yè)，而應(yīng)該付給政府。因此，它出臺的污水處理費(fèi)是行政事業(yè)性收費(fèi)，而不是市場性的服務(wù)費(fèi)用。因此，目前出臺的污水和垃圾處理收費(fèi)政策，并不是市場手段，而是計(jì)劃手段的延伸。
　　由于不存在市場化的服務(wù)費(fèi)用，污水處理企業(yè)同排污者之間“買賣”雙方的市場關(guān)系就建立不起來。他們只有同政府的關(guān)系：排污者向政府交費(fèi)；污水處理公司就項(xiàng)目、費(fèi)用等一系列問題同政府展開談判。因此，不論怎樣擴(kuò)大環(huán)保籌資渠道，不論怎樣發(fā)揮“市場機(jī)制”，需求方都是政府，投資人、融資人都是向政府提供資金需求。如今這種關(guān)系被稱作“市場關(guān)系”，逐漸擴(kuò)展的過程被稱作市場化。
　　在這種模式下，BOT成為當(dāng)然的首選。BOT被宣傳到了離譜的程度。中國的公眾幾乎以為BOT就是市場化，市場化就是BOT。其實(shí)，它既不是國外市場化改革的事實(shí)，也不符合中國的國情，更不符合十六屆三中全會的決定。僅僅幾年，用BOT代替市場化已經(jīng)開始顯現(xiàn)出大量的問題。如果市場化改革的總體指導(dǎo)思想不改變，問題會更多，更嚴(yán)重。這就不難理解，為什么市場化搞到今天，主要由BOT打主力？為什么沒有形成“誰投資、誰擁有、誰受益”的多元化投資格局？為什么沒有出現(xiàn)不找政府要錢、不同政府侃價(jià)、不同政府進(jìn)行一對一談判的市場主體？為什么政府總是忙著招商引資，而沒興趣去管理市場？為什么投資體制改革演變成了“投融資體制改革”，而所謂“投融資體制改革”卻缺了投資體制改革的內(nèi)容，變成了單一的融資問題研究？
與此相關(guān)聯(lián)的是對“社會公益”的不正確理解。
　　“環(huán)保靠政府”的管理思想，堅(jiān)持政府直接控制環(huán)保的另一個重要理由，是認(rèn)為環(huán)保是社會公益性事業(yè)。社會公益事業(yè)只有直接控制在政府手中，才能保證其社會公益性質(zhì)。市場是追逐利潤的，它是不能保證其社會公益性質(zhì)的。在這種思想指導(dǎo)下，形成了一些判斷是否公益的社會標(biāo)準(zhǔn)。假如有兩個污水處理場，一個由事業(yè)單位管理，財(cái)政撥款，負(fù)成本運(yùn)營，另一個是民營企業(yè)，自負(fù)盈虧，盈利運(yùn)營。人們通常會認(rèn)為，前者是公益的，后者是不公益的。人們一般還認(rèn)為，凡免費(fèi)的，則是公益的，付費(fèi)的，則不是公益的。
　　如果用“三個代表”的思想檢驗(yàn)一下，上述觀念的謬誤是很明顯的。所謂“公益”，應(yīng)該是指，從根本上說是否有利于公眾利益，也就是是否符合人們?nèi)罕姷母纠妗Ｕ蚬娞峁┑娜魏卧O(shè)施與服務(wù)，只要是需要花費(fèi)的，不論其花費(fèi)的方式、渠道如何，都不會是天上掉下來的，都是人民群眾付賬的。公眾付賬最少的方式，才是真正公益的。拿前面講的兩個污水處理場來說，事業(yè)單位管理的污水處理場通常是低效率的、虧本的，看起來不需要老百姓直接掏錢，但財(cái)政的錢也是老百姓的錢，財(cái)政多掏錢，就是損害老百姓的利益，它應(yīng)該是不公益的。相反，民營的污水處理場，如果政府管理有方，使它在既盈利又非暴利條件下經(jīng)營，它的成本低于國有事業(yè)單位，老百姓掏的錢實(shí)際上低于事業(yè)單位的污水處理場，它難道不比事業(yè)單位更公益嗎？在這里，國有事業(yè)單位損失的效率，一部分用來降低老百姓掏的錢，另一部分成為民營企業(yè)的利潤。這種“雙贏”的事，為什么就不能算公益呢？其實(shí)，只要創(chuàng)造充分而有秩序的競爭環(huán)境，國有事業(yè)變國有企業(yè)，國有企業(yè)通過競爭，同樣可以大大提高投資效率和經(jīng)營效率。反之，如果不能創(chuàng)造出一種充分而有秩序競爭的制度環(huán)境，不論怎樣強(qiáng)調(diào)“保本微利”原則，在實(shí)際生活中，它僅僅只是一種主觀愿望而已。
　　“十五”環(huán)保計(jì)劃還剩下一年多時間，從現(xiàn)在的情況看，“三河三湖”計(jì)劃已經(jīng)肯定完不成了，整個“十五”環(huán)保計(jì)劃也幾乎可以肯定完不成。至于“十五”環(huán)保計(jì)劃的欠債比例會有多大，會不會比“九五”計(jì)劃好一些，現(xiàn)在還說不好。筆者估計(jì)，可能比“九五”好不到哪里去。“十五”環(huán)保計(jì)劃，環(huán)境投入占GDP的比例同“九五”一樣，也是1.3%，如果計(jì)劃完不成，實(shí)際投入將低于此數(shù)。從投資角度看（當(dāng)然不能只從這一個角度），中國的環(huán)境污染實(shí)際上還得不到控制。那么，黨中央提出的“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域就沒有落實(shí)。
市場投入總量之所以沒有達(dá)到市場化的預(yù)期目的，正是“國家直接控制”和“政府主導(dǎo)”的管理思想造成的。它不是按照市場規(guī)律，讓政府退出投資主體、退出對市場的干預(yù)，而是恰恰相反。
市場化最重要的問題之一是放開市場，鼓勵多元化投資進(jìn)入市場，形成多元投資主體。但這種管理思想?yún)s把投資體制改革放到次要位置，把政府融資擺在了首位。在眾多政策措施中，新的投資體制如何建立，幾乎沒有看到認(rèn)真的表述，到處充斥著的都是融資策略。似乎市場化要解決的不是投資體制問題，而是融資“體制”問題。順便提及一點(diǎn)，中國現(xiàn)在到處都是大規(guī)模的融資。筆者不懂金融，在金融問題上沒有什么發(fā)言權(quán)。但是近兩年，規(guī)模過大的融資造成了中國經(jīng)濟(jì)生活中的許多突出問題，這卻是不爭的事實(shí)。融資只應(yīng)是投資體制改革的輔助手段，而不應(yīng)將其顛倒。
　　所謂國家“直接控制”，就是希望把將來建成的大部分（甚至全部）產(chǎn)權(quán)掌握在各級政府手里。以為只有這樣，才有環(huán)境安全，才符合社會主義的原則。在城市公用事業(yè)領(lǐng)域，在電信、電力、民航等壟斷行業(yè)，其改革可能都有類似問題存在。這再一次讓人們思考：究竟什么是社會主義原則？我們一直堅(jiān)持的究竟是不是社會主義原則？在非公共物品的生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域，這個原則已經(jīng)很清楚了。但在公共領(lǐng)域，這條界限究竟劃在哪里？有人已經(jīng)劃了一條界限，劃得對不對？這些問題突不破，壟斷行業(yè)和城市公用事業(yè)領(lǐng)域的市場化改革，很難深入。按照“三個有利于”，這些所謂的原則都是束縛壟斷行業(yè)和城市公用事業(yè)生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展的桎梏，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念的殘留。
　　在這個口號提出以前的二十年，中國的整個環(huán)境管理系統(tǒng)早已習(xí)慣計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對環(huán)境保護(hù)的管理方式。雖然當(dāng)時也有一些從別的國家學(xué)來的經(jīng)濟(jì)手段，例如排污收費(fèi)、罰款等等，但變成中國的制度設(shè)計(jì)后都與市場經(jīng)濟(jì)無關(guān)。這個口號的提出，只不過提醒人們，進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時代以后，思維模式和工作方式都不能變。
　　當(dāng)時的環(huán)保界也在對市場經(jīng)濟(jì)與環(huán)保工作的關(guān)系進(jìn)行研究。但全部研究都集中在市場體制對經(jīng)濟(jì)帶來的變化，和環(huán)保管理難度的變化，很少研究如何利用市場機(jī)制推動環(huán)境問題的解決，完全不懷疑“環(huán)保靠政府”的思想體系。所以，整個環(huán)保界在市場化問題上長期“缺課”。
三、建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新的環(huán)境管理思想。
政府具有保護(hù)環(huán)境的主要責(zé)任，這是從來就沒有任何爭議的。但政府通過什么方式去實(shí)現(xiàn)這個職能，卻存在完全不同的回答。“環(huán)保靠政府”，應(yīng)該屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理思想在今天的延續(xù)。
就在十余年前，在中國剛剛跨入建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的時候，就有人提出：“環(huán)保也要靠市場”。這本來是一個正確的命題。但“環(huán)保靠政府”的管理思想就是針對這個命題而出臺的。它明確而堅(jiān)定地反對“環(huán)保也要靠市場”這個在中國剛剛出現(xiàn)的“思想苗頭”。十多年以后，環(huán)保界從實(shí)踐中深切體會到市場機(jī)制對推進(jìn)環(huán)保事業(yè)的重要性，在2004年全國重點(diǎn)流域水污染防治現(xiàn)場會上，安徽和山東省再次提出“環(huán)保既要靠政府，更要靠市場”。但這種思想在中國至今仍然不占主導(dǎo)地位。
　　思想是管體制的。有什么樣的思想體系，就有什么樣的體制和機(jī)制。中國的市場經(jīng)濟(jì)體制改革從一般商品領(lǐng)域深入到公共物品領(lǐng)域，我們發(fā)現(xiàn)，思想體系的突破仍然領(lǐng)先于體制和機(jī)制的改革。
　　中國和平崛起的首要問題仍然是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。科學(xué)發(fā)展觀需要解決的重要問題之一，是中國的環(huán)境保護(hù)必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步。從污染嚴(yán)重、生態(tài)破壞到污染治理、恢復(fù)良好生態(tài)的大的樣板（城市、流域），中國至今還沒有。當(dāng)然，中國至今也沒有出現(xiàn)過英、日、美歷史上曾經(jīng)有過的公害事件。國內(nèi)外對中國環(huán)境狀況比較一致的看法，是中國仍然處于環(huán)境與生態(tài)問題十分嚴(yán)重的時期。這說明同步發(fā)展的問題在實(shí)踐上并沒有解決，“先污染，后治理”的危險(xiǎn)性依然是存在的。
這些問題不能僅僅歸結(jié)成被管理對象的問題。如果被管理對象的行為普遍“失控”，則是管理的體制和機(jī)制有問題，進(jìn)一步則涉及到管理的思想體系。在中國走向社會主義市場經(jīng)濟(jì)以后，我們應(yīng)當(dāng)重新審視政府、環(huán)保、市場三者之間的關(guān)系。

參考資料
①《中國環(huán)境報(bào)》2004.5.10頭版
②中國環(huán)境保護(hù)“九五”計(jì)劃
③中國環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃
④《中國環(huán)境報(bào)》2004.5.18第三版
⑤《中國環(huán)境報(bào)》2004.3.30第三版
⑥國家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，我國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營市場化問題調(diào)　研報(bào)告。《中國環(huán)境報(bào)》2003.1.29～2003.3.14第三版

編輯：武紅霞