國務院政府機構改革方案已經出臺，深層次的動力是政府從經濟體制改革到行政體制改革的提升。根據這一方案，國務院將裁減4個正部級機構，調整和重組的部門將超過15個，這一革命性的舉措被稱之為“大部制”改革。“大部制”改革已經成為今年“兩會”的一大亮點，而國家環保總局提升為環境保護部則可以說是亮點中的亮點。

勿庸置疑，環保機構的升級表明中國政府已經把環境保護提升到與工業、農業、交通、能源等部門同樣重要的地位，使之成為維系國家經濟命脈的重要產業工程之一。把環保總局提升為環境保護部的方案公布以后，盡管心理上已有所準備，人們還是興奮不已，議論紛紛，在高度評價的同時，對未來的環境保護充滿了期待。

從行政部門的具體操作來看，把“局”改成“部”，表面上不過僅僅一字之差，但在政府的決策體系內可施展的空間卻大不一樣。近日，中國人民大學環境學院馬中院長在接受中國水網專訪時說，國家環保總局只是國務院的直屬單位，而環境保護部則是國務院的組成部門，可以更多地直接參與國家的綜合決策，解決環境保護的問題也就更方便、更有效。

“大部制”改革與水到渠成的環境保護部

“‘大部制’今年明確提出來，說明政府不是光腳環保了。這是中國中央政府行政體制管理的一種進步，這種進步不是‘大部制’這個概念所能代表的，它其實證明：我國政府經過長時間的經濟體制改革進程之后，終于對行政體制改革有了一個比較準確和深刻的認識。” 馬中院長對中國水網記者說。

中國人民大學環境學院馬中院長

公共管理體制是世界各國政府普遍推行的，尤其是最近十幾年來，它是把政府職能的重心、注意力更多地放到公共管理上來。具體到我國來說就是目前所說的“大部制”，這一次的改革，將政府職能轉變到公共服務上來，這是政府職能轉變的根本。這種情況下，環境保護是一種最典型的公共服務，也是政府的一種公共管理職能，所以它在“大部制”改革中首當其沖，是不可避免的。“大部制”改革必然包括環境保護，這是肯定的。所以，絕不是說環境問題嚴重到什么程度了才導致把環保總局升格為部。從根本上說，這是跟隨世界潮流的體現，也是政府行政管理思想進步的一種體現，它同時也是一種必然趨勢。

公共行政體制的本質是“公共服務”，以社會和公眾的公共需求為導向，追求公平和正義。改革的發展、時代的進步必然要導致整個政府管理思想的一種轉變，從原來重視經濟增長，轉向今天重視公共服務。所以，我國的環保升部，是一種趨勢、一種必然。

從另外一個角度來看，作為公共事務的重要組成部分，環保代表了廣泛的社會和公共利益，較少涉及政治意識形態等特殊敏感問題，相對于其他領域的改革，在環保領域內最容易達成社會共識與共贏。

關于環境部的提議萌芽于5年前。

2002年，在世界銀行的支持下，國家環保總局主持、中央機構編制委員會辦公室參與了一個研究項目——中國環境保護管理體制研究，馬中教授就是這個項目的負責人。這個研究項目的結果提交給國務院，正是在這份報告中，第一次正式向國家提出設置環境部的建議。當時提供的方案有三種：最保守的方案就是現在“大部制”改革所施行的，即保留原來的職能，只是從層次上把局變為部；第二種，就是把自然保護和水的管理也由環境部來管理；第三種，就是把資源部門的公共管理職能也囊括進來。

當時的中央政府采取了比較謹慎的改革措施，只變動了幾個經濟管理部門，撤消了經貿委和外經貿部等。當時，所有的體制改革都集中在經濟管理方面，對于其他部門概不涉及，國家的注意力就在經濟體制改革上，行政體制改革是為經濟體制改革服務的，還沒太多考慮公共管理和公共服務。

馬中教授對中國水網記者說，今天談論“大部制”從萌芽到實施的五年時間來看，是中國政府體制改革的一個進程，已經延續了十幾年，但是，注意力已經從市場管理體制改革轉向公共管理體制改革，這是一個非常大的進步。

2002年的時候，馬中的研究小組提出，下一步一定要改革資源部門，即水的部門、林業部門、礦業部門、國土部門，這些部門所有資產都是國有資產，而這些國有資產已經成為國家沉重的包袱，就是因為管理體制落后，低效率管理、使用、開發資源。當年，工業部門和商業部門都改革了，大批的國企體制轉換，所有制形式發生改變，一下子給國家解決了很大的難題。實際上類似行為應該考慮到資源管理部門，這是2002年的建議，今日的改革依然沒有實現這樣的想法。馬中批評到，包括學術界和政府管理部門，最幼稚的是對公共管理學的理解，因為對公共管理思想認識的淺薄和欠缺，導致了對這個問題認識的偏差或者模糊。

中央與地方環保垂直管理的博弈：權力邊界尚待清晰

一些學者、研究機構建議“政府應該考慮建立環保體系垂直領導關系”，組建環境部后，環境保護部門會不會實行垂直管理破解地方保護的難題？對此，全國政協委員、國家環保總局副局長吳曉青表示，垂直管理在今年不會實施，將來還要根據實際情況來決定。

對于這個問題，馬中院長也為我們作了一個回顧。

當年，馬中教授思考過“環境保護部門能不能在全國實行垂直管理”。其實，在20世紀90年代末，前國務院總理朱镕基最早提出過這個問題，也征求過國家環保總局的意見。當時國家環保總局認為垂直管理的條件不成熟，原因很簡單，就是“管不起”地方環保局。財政資源在哪？這個問題很現實，當時中央財政還很少。所以，當時不敢搞垂直管理有一個最基本的資源約束。當然還有其他擔心，比如說地方環保局的利益在哪？讓它歸屬中央，它在地方能不能“玩得動”，地方怕不怕它？從制度層面來說，這又涉及到中國法律一個根本性問題，二十多年來，中國的環境保護法有一個基本原則：地方政府對環境質量負責。既然法律把這個責任交給了地方政府，如果把環保管理收歸中央，那豈不是跟法律的規定相抵觸了嗎？而且對于地方政府，中央政府也不能經常盯著它，監督它，指責它，教訓它……在地方這個層面上，地方政府顯然擁有比中央政府更多的資源和能力。

當年是受制于錢的問題，垂直管理沒有辦法實施，現在，這方面的狀況有很大的改觀。有了財政資源，收費體制也改革了，以前環境保護部門是吃排污費，現在排污費完全進入財政，不再讓環保局自收自支。在這種情況下，搞垂直管理，條件比以前大大改進。但是，現在沒有執行垂直管理的一個重要原因是中國的環境保護部門在能力上還遠遠沒有具備條件。另外，環境的垂直管理遠遠比其他行業或部門的垂直管理難，它涉及到多種污染物、多種環境類型等，對信息需求、能力要求遠遠高于其他部門，如土地部門，技術難度非常高。

馬中認為，要循序漸進解決這個問題。第一步局升部，這個已經實現；第二步先把相關職能明確出來，然后再來研究怎么搞垂直管理。垂直管理這種方式陜西省做過實驗，它是從省一級落實下去。所以，到底怎么搞都要研究，決不是一下子從中央一級到縣一級這么簡單。“捅到底”，這是一些學術上的看法，從理論上講是有依據的，但是從可行性上來看，是有問題的。

馬中對中國水網記者說，要對垂直管理的難度充分估計，原來是資金難度，現在是技術難度。從某種程度上說，中央政府對環境管理的認識還比較淺，到底中央該管什么樣的環境問題、地方該管什么樣的環境問題還不是很清楚，權力邊界還需要明晰。比如，在水的問題上，對流域的管理一直處于非常薄弱的狀態。如果中央政府都準備不足的情況下，很難搞垂直管理。

行政過度？行政不夠！

“按說我們搞經濟學的，我們最應該反對行政手段，主張推行綜合管理和經濟手段，但是我們比別人都冷靜的是：我們認為中國的問題不象西方國家那樣，行政管理已經繁文縟節，搞的過頭了，搞的不堪重負了，然后回頭來尋求減負，或者說效率更高的管理手段。中國的行政管理還遠遠沒有做到程度，有些最基本應該做到的事還沒有做到。”馬中直言。

清華大學常務副校長陳吉寧在清華大學環境系和中國水網主辦的首次環境戰略沙龍上也表達了同樣的看法：最好不要提行政過多這個觀點。現在的問題不是行政手段過多，而是行政手段不當。現在環保部門除了行政手段并沒有其他手段，說到利用綜合手段，這個是對的，但是這個手段要強才管用，而現狀是國家沒有給環保部門其他手段。其他手段不強，行政手段又沒有的話，那反而是弱化了環保的管理。

從中國大的環境和國家體制上來講，行政手段是非常有效果的。首先，組織管理、干部管理這方面，戴烏紗帽這個人是不是關心環保，那結果是大不一樣的。就目前來說，環保總局（環境保護部）是好的，但是到地方上看看，地方環保部門里大量都是非專業人士，這個隊伍是沒有戰斗力的。關于行政，確實有很多不該做的，比如評比、發牌這些活動；但是行政方面有很多地方該強化的地方又沒有強化。

行政手段有很多不對的地方，程序也有做得不好的地方，但是并不是說行政手段本身出了問題。在現在這個階段，在中國現有的體制下，不依靠行政手段，過分地說依靠其他手段，這是不現實的——資源、價格等等，環保部門是管不了的。當前，可能最適合中國的，應該是在大的目標下，明確提出來環境保護是要強化哪一部分的行政，而哪些行政的東西確實需要砍掉。但是，這并不等同于單單就把行政手段弱化掉。

比如說達標排放，那就是最簡單的行政管理，即標準達到了沒有，達到了才允許你排放污染物。在中國的企業，包括水行業的污水處理廠，有沒有不達標排放的？這樣一種簡單的行政管理都沒有做到，就說行政過頭了，這恐怕有點太言過其實了，這是其一。其二，說到綜合管理，包括經濟手段，它們的基礎是行政管理，沒有行政管理，其他經濟管理都是瘸腿的。

搞市場手段，搞經濟刺激，比如說討論環境稅這些都沒有錯。但是，具體來說，哪個稅的征收不是靠行政手段來執行的？沒人收行嗎？該收誰的稅得有信息系統告訴。這些都是行政管理。另外，它不交稅你得罰它吧，你得治它把，沒有這種震懾誰給你主動交稅？這些都需要行政手段。所以，行政手段是一切管理的基礎，包括綜合管理和經濟管理。另外，我國的行政手段絕對不是過頭了，還差得很遠，做得還很不夠的時候就開始冒進，要脫離行政手段，這根本不行，只能搞得更糟。

馬中強調：“這是我基本的觀點，不存在偏見。我是經濟學出身，但不認為經濟手段就更能適應當下的情況。”他說，現在中國有一種過頭的觀念，就是簡單否定行政管理手段。這里有很鮮明的例子，看統計數字，好象行政管理搞的很好了。有三個數字可以看一看，第一個是許多城市上報的建設項目環評執行率已經超過百分之九十幾，那么環境應該有相當保障了；第二個是工業污染源達標排放率超過百分之九十幾，這是又一個保障；第三個是全國城市生活污水集中處理率平均為42.55%（2006年數據）。單從數字來看，水、環境不應該是越來越壞了吧——這么高的執行率、達標率、處理率，除了農業面源還有問題，按理說，環境怎么還會每況愈下，越來越糟呢？可是事實卻是這樣，那肯定是行政管理出問題了。

環境保護部門自身的進步很重要

環境保護部門級別提升的確是好事，從直屬機構變成了組成部門，這在管理過程中有很多的便利，比如說能參加國務院的會議，能夠直接發言，能夠跟其他部門平等地討論問題，而不是等別人把事都定了以后再通知你。這是成為部以后，在決策過程中的一種好處。

馬中認為，環境保護是基本國策，大家都認可了。那么，環境是國策，環境的決策誰來定呢？環保總局作為局的時候，基本上沒有決策職能，雖然也制定很多政策，也有決策性質，但是在理論上講，不是組成部門，何談決策呢？升為部之后，也就把“環境保護作為國策，環境保護部門有決策功能”這個事情真正地變成現實了，這是升部的要害。這不是說國家現在才開始重視環境，而是以前的重視，變成了現實。

那么，這里面還有一個簡單的問題：是不是只有成了部才能管好環境呢？

馬中說，“我倒不覺得。現在環境保護部門基本職能沒有太多改變，在這種情況下，如果以前干不好的事，沒有把原因找到，成了部以后，依然干不好。原來有很多事，不成為部也能干的好。環保總局也是正部級啊，也有法律授權，有行政權利，為什么有的工作沒做好，這個問題需要總結。現在成為部之后，能夠參與決策，有更多的優勢，那更應該反思一下：不是部，哪些事情就不能干；不管是不是部，哪些事情沒有干好。這是今天的環境部更應該考慮的，否則的話，全國人民對你有這么高的期望，你還不見效果，那就成問題了。”

對于環保部門來說，自身執行力的加強，再輔之于相應的管理手段，控制污染方可期。

馬中最后評價說，這次“大部制”改革，廣義上涉及環保的部門都保留了，基本沒有大的變動，如水利部、建設部等。從未來發展來看，行政機構改革還會繼續，國家還會加強政府在公共管理方面的職能。
(中國水網)

編輯：全新麗