“四萬億”風潮下污水處理設施需理性投資

 

眾所周知，近來由于宏觀經濟的惡化，國務院于11月初宣布了投資總額達4萬億的經濟刺激方案，以期靠投資拉動經濟。但隨后地方政府愈演愈烈的“編項目、跑部委、搶投資”的熱潮讓我們非常擔憂未來出現大量半拉子工程和重復建設、低效建設的可能性。

我們呼吁，在實施大規模投資拉動計劃時，各級政府能更加理性地分析各自的財政形勢和中央-地方政府的博弈關系，調整好政策的著力方向，真正發揮“好政策”的效果。

11月9日經濟刺激計劃出臺后，各地方政府紛紛上報投資項目，又一個基礎設施建設的“大躍進”時代儼然已到。短短幾日，地方上報的項目總金額達18萬億元之多，城市污水處理廠作為城市基礎設施重要的一支，自然也不能被遺忘。據了解，5天之內，單單各地政府上報主管部門的污水處理廠已經達到500座之多。如此一來，全國近兩年污水處理廠的投資將達到幾百億，即便其中包含一些地方政府計劃內項目，但在目前的國家宏觀經濟背景及放寬的投資環境下，最終能夠通過的項目想必也不在少數。現在且不論這些污水處理廠項目有多少真假，又有多少能通過審批，單就未來可能通過審批的如此眾多的污水處理廠的建設資金來源、資金使用效率的保證方式等卻是我們目前急需關注的重點。以前曾經出現過的地方政府“編造”項目、盲目上項目形成的投資浪費和低效至今觸目驚心，因此，對于此次大規模的污水處理廠投資計劃，如不能未雨綢繆，后果不堪設想，又一批“曬太陽”工程將不可避免的擺在我們面前。

1.如此大規模的污水處理廠建設資金從何而來？

城鎮污水處理廠建設資金多為中央財政支持、地方財政配套資金、銀行貸款、社會資本等四種來源。就目前而言，我國有很大一部分污水處理廠建設采用社會資本參與，這一點從近年來逐漸增多的污水處理廠BOT、TOT項目個數可見一斑。在城市排水系統的終端處理設施市場運用PPP模式引入社會資本，一方面有助于利用社會資本加強公共資源的有效使用，另一方面也有助于通過社會投資人對于污水處理廠效益的追求，推動政府管網規劃、建設的及時性、經濟性，不至于產生太多“閑置”的污水處理廠，形成投資的巨大浪費。當然，除了社會資本，銀行貸款通過其對項目貸款及貸款使用的監控，也是能夠幫助實現對地方政府污水處理設施投資進行制約的有效市場機制之一。而中央財政資金，則主要用于對經濟發展落后地區污水處理廠建設投資的轉移支付性補貼，更重要的是要有地方配套資金運用于配套污水管網的建設。

但在“4萬億”出臺之后，一切都似乎發生了變化……

污水處理廠成為地方政府爭取中央資金“眷顧”的重點環保項目。如前所述，目前上報的污水處理廠項目已有500座之多，顯然，能夠爭取到的這筆中央資金將成為地方政府建設污水處理廠的首選。另外，各大商業銀行因為目前宏觀經濟政策的影響，在央行的鼓勵下，也在擴大貸款規模，相較而言，對于污水處理廠這種有收費保障的項目自然更能得到各商業銀行的“青睞”。在這種大的環境下，前期操作程序較為復雜的社會資本自然會被排在地方政府所看好的“財政+銀行貸款”融資模式之后，更有可能被財政和銀行為主的融資模式“擠出”污水處理行業融資市場。

2.如何提高污水處理廠建設資金的使用效率？

1）中央財政為避免錯失宏觀經濟調控時機，及時發揮政策預期效益，急于要在年底前撥付1000億資金出去，但在沒有強有力的配套監管措施下，將很難避免在中央資金的大力投入下地方政府的盲目建設等嚴重問題。若不細心調控，上一輪宏觀經濟刺激行動中包括幾十個三峽庫區污水處理廠處理能力大量閑置的窘境仍會出現。

2）污水處理廠的地方政府財政配套資金來源，無非就是城市建設維護費、土地出讓金以及污水處理費等，在申請項目的時候，地方政府往往會出具一個地方項目建設配套資金承諾函，但配套資金是否能真實到位以及最終是否真實到位，卻不得而知。在全國性的房地產市場萎靡的大背景下，地方政府的財政資金只會更緊張，很難想象其能具備支持更多新上投資項目的財政能力。

3）銀行貸款也是地方政府進行基礎設施建設所依賴的主要資金來源之一，但作為尋求貸款收益的非政府性資金，銀行貸款與以上兩類資金相比相對較為獨立，也更為看重項目的實際運行可行性及未來還本付息的可能性，也會對地方政府建設污水處理廠及管網建設的科學性和合理性多少形成一定的約束。

4）社會資本作為逐利的資本，會更多地關注項目未來的收益狀況，也是在“4萬億”政策出臺之前，污水處理設施建設領域主要的資金來源。在污水處理設施中規范性地引入社會資本，采用BOT、TOT等模式進行污水處理廠的建設或改造運營，其效果顯然已經得到大家的認同。社會資本參與污水處理廠的建設不僅解決了地方政府這一級的財政困境，也因為有了社會資本的參與，它會考察地方配套的污水管網的規劃、建設情況，是不是需要這么大規模的污水廠，建成之后是否有足量的污水收集起來送到污水廠處理，從而使得地方政府盲目擴大投資規模，缺乏投資約束的痼疾在相當程度上受到了抑制。

另外，需要注意的是：污水處理是一種技術密集的工藝，其中處理技術的選擇、配套設備的采購都將給相關部門制造出很大的尋租空間，而在我國企圖依靠財政、監察、紀檢部門的督察組去解決盲目投資、建設等領域貪污腐敗的問題，已經被反復證明是非常低效的，采用規范的方式引入社會資本，依靠社會資本追求高效經濟的市場機制來防止腐敗，不啻為一種好的方法。

更為重要的是，搞好社會主義市場經濟，應該更多依靠和發揮市場機制的作用，培育更多市場化運作的市場主體。因而，在加強中央補助的同時引入社會資本這項政策對于我國積弱已久的民營部門，也可以起到避免在這輪調整中受到進一步擠出的作用，從而防止大規模的“國進民退”。

當然，采用PPP模式引入社會資本，提供污水處理廠的服務還存在專業復雜性、時間成本高、民間資本有限等問題，因此，我們建議地方政府運用PPP機制來解決地方配套資金欠缺問題的同時，中央財政資金應在地方政府配套方法上允許兼容這種PPP機制，并對地方政府在進行污水處理廠建設部分引入社會資本給予支持。

3.對COD消減量“以獎代補”可以提高建設資金使用效率

如前所述，在“4萬億”的激勵下，地方政府出于政績及地方建設融資需求，很可能編造項目或過度投資，而要避免地方政府在1998~2004年之間盲目投資造成的資源浪費，中央對地方污水處理廠的補貼資金應該盡快改變政策運用方式，以改善政策效果。

據了解，住房與城鄉建設部最近已經牽頭建成全國城市COD減排監測統計系統，所有的縣級以上城市都有監測點，并定期向建設部上報污水處理的COD削減量。同時，財政部2007年發布了《城鎮污水處理設施配套管網以獎代補資金管理暫行辦法》推行“以獎代補”的方式鼓勵地方政府進行污水處理廠建設及管網的鋪設，并于2008年1月開始實行。這一獎勵方式與傳統“批項目”的方式相比，更有利于調動地方政府的積極性，推進污水處理的產業化進程。該方式主要考慮通過地方政府的規劃管網建設長度以及新增污水處理規模，對地方政府給予獎勵，并將獎勵與COD削減量掛鉤，根據COD削減量的高低提高或降低獎勵額度。但實際上由于缺乏COD削減量的監測系統，后一部分政策的實施情況不理想。

但我們認為實行“以獎代補”政策至少需要達到以下幾個目標：第一，鼓勵地方政府上報合適的處理規模，防止盲目投資；第二，鼓勵地方政府投建適合當地發展水平的污水處理廠管網等污水處理設施；第三，鼓勵企業節能減排，提高污水處理水平及技術能力。上述三個目標歸根結底即為鼓勵地方政府科學合理地規劃污水處理廠的規模，及時建設配套的污水管網；鼓勵企業提高運營技術水平，提高處理標準。為實現上述目標，用COD實際削減量來進行衡量獎勵金額將會更為有效（COD實際削減量=單位COD削減量*實際污水處理量）。

采用COD的實際削減量對地方政府進行獎勵時，政府和企業會從兩方面去努力：一是污水處理廠通過提高技術處理能力來提高單位污水處理COD消減量，二是提高實際污水處理量。其具體操作中需要注意以下幾個方面：1）達到指定的單位排放標準后才給予資金獎勵；2）對于引入投資人的項目，獎勵額度分為兩部分，一部分獎勵地方政府，以用于管網建設的獎勵，而這一部分也應該作為獎勵的主要部分；另一部分獎勵給投資人，投資人同時降低污水處理單價，將污水處理獎勵間接補給社會，惠及百姓。當然，獎勵比例根據污水處理廠是政府投資還是引入民營資本具體情況不同而進行調整。

通過COD實際削減量進行“以獎代補”一定程度上緩解了中央直接投入造成地方提高效率動力不足問題，同時也通過“以獎代補”的方式與COD減排量（統計系統）聯系起來，鼓勵了地方提高運營效率，并在污水處理領域引導地方政府科學合理地“做實事”，也更能推進地方政府科學合理地規劃管網的鋪設問題及處理廠的建設，鼓勵地方政府降低建設成本，提高污水處理效率，而這種鼓勵方式因目前住房與建設部已建立并完善的COD消減統計系統而具備了一定實踐操作性。