編者按：本文源自世行“解決中國水資源短缺”的分析、建議背景文章中的《日本水資源管理的經驗：體制和政策》。
中國水網消息，為改善水資源管理，在過去幾十年里，日本大力加強法制建設，構建了一個比較完整的法律體系。同時，出臺了一系列政策措施，利用多種政策手段引導和調控有關社會主體的行為。
（一）水資源管理的法律框架
日本水資源管理的法律框架可以分為五個領域：（1）水資源開發的總體規劃；（2）與水資源相關設施的開發建設，包括政府補貼的建設項目；（3）水權和水交易；（4）水務企業的運營和管理，包括私營部門通過簽訂合同參與運營和管理的企業；（5）水環境保護。
水資源開發的總體計劃 在這方面，日本制定了《國土開發綜合法》，并據此制定了《國家水資源綜合規劃》（即《水規劃》）。每年的預算都是根據“水規劃”編制的。日本還制定了《水資源開發促進法》，其中規定要根據《水規劃》制定《水資源開發基本計劃》。《日本水資源局法》則要求日本水資源局負責該計劃的實施。
補貼 如前文所述，日本的中央和地方政府直接為諸如水壩、污水處理設施之類大多數新建設項目提供財政支持。《河川法》、《供水法》、《污水法》和《土地改良法》等一系列相關法律界定了由中央政府財政支持的范圍和比例。
水權/水交易 針對水權和水交易，日本在有關法律中做了規定。這些法律對地表水和地下水規定了不同的管理方法。對于地表水，《河川法》規定，向每一個公有的供水企業（包括生活用水和工業用水供水企業）和土地改良區（負責灌溉建設和管理的公共實體）分配一定的河水使用權，即在某一特定區域對水的專有使用權。對于地下水的使用，目前還缺乏綜合的法律進行規范，使用者可以在私有的土地上打井免費抽取地下水。不過，《工業用水法》和《建筑物內地下水利用法》規定，在土地嚴重下陷或地下水稀缺的地區，使用者必須得到地方政府的批準才能抽取或開采地下水。一般來說，《河川法》嚴禁進行生活用水和工業用水的交易。只有在特定的土地改良區范圍內，才允許進行這類水交易。
水務企業的運營和管理 水務企業可以按照其主要服務宗旨進行分類，包括生活用水供給、污水處理、農業用水供給和工業用水供給等不同類型的企業。對于這些不同類型的水務企業，日本制定了相應的行業性法律來規范其運營和管理。
水質保護 為保護水環境質量，日本的《環境基本法》規定了污染控制和自然保護的基本原則。《水污染防治法》則提出了更為詳細的指導原則。
（二）水資源管理的主要政策手段
日本在水資源管理方面采用了多種不同的政策手段。這些政策手段可分為兩大類，即經濟手段和行政手段。
1．經濟手段
采用經濟手段就是要利用對市場信號的調節來影響有關社會主體的行為，達到水資源管理的目的。日本政府采用的經濟手段很多，主要包括：確定水價、提供補貼、開展水權交易、允許私營部門參與、開征特種稅等。
確定水價 日本政府十分重視利用價格機制在水資源管理方面的作用。其基本思路是：通過設計合理的水價結構來確定水價，從而有效地調控對水的需求，實現水資源的高效、合理利用。在日本，水價是由各地公共機構管理的水務企業確定。總的來看，除農業用水外，其它用途的水的價格一般都由兩部分構成，即固定收費加可變收費。水的用途不同，其價格結構也不同（見表2）。
表2：日本的水價結構
生活用水的價格包括最低收費（基價）和增容費兩部分。最低收費標準并不一致，而是根據用戶接入的水管尺寸大小確定；增容費實行累進制，就是說，隨著用水量的增加，每單位水價會上漲。
工業用水的價格包括最低收費（基價）和不變計量收費兩部分。其最低收費標準與生活用水一樣，也是根據接入水管的尺寸大小確定；而所謂不變計量收費，是相對于累進制而言的，指以不變的單位價格根據用水量計算水價。
污水處理價格包括最低收費（基價）和增容費兩部分。其最低收費標準采用的是定額收費制，就是說，無論用戶排放的污水量為多大，都統一收取一筆固定的費用；而增容費則實行累進制。
農業用水采用的是定額收費制，即對每單位灌溉面積按統一固定的標準收費。
由于不是根據用水量計費，在單位面積的土地上使用過多的水并不需要支付更高的費用，這可能導致農業過度用水。不過，對于每一個土地改良區，政府分配的水權是有限的，因而過度用水也是有控制的。
盡管采用了價格手段，但是，由于日本政府對水資源設施建設提供了大量補貼，因此，相對于大多數發達國家而言，日本的水價是比較低的。
提供補貼 如前文所述，日本政府每年安排巨額財政資金對水資源開發建設和有關設施的運營、維護和管理提供補貼。《河川法》等一系列相關法律、內閣命令和地方政府的規章對補貼做了分類，規定了中央政府和地方政府提供財政補貼的范圍和相應比例（見
圖1 和
圖2）。
對于防洪設施，由于具有公益性，其建設費用以及運營、維護和管理費用都是由政府給予補貼；對于污水處理設施，因為也具有公益性，政府通過提供補貼承擔其95%以上的建設費用，但其運營、維護和管理成本通常由用戶來承擔；對于農業用水設施，為了發展農業經濟，保持農業的國際競爭力，保障穩定的糧食供給，日本政府通過建立專門賬戶的形式提供財政補貼，承擔其絕大部分建設費用以及運營、維護和管理費用；對于生活用水和工業用水設施，由于其建設成本太高，水務企業無力全部承擔，因此，政府也提供補貼，承擔一部分建設費用，但比例最高不超過50%，而這些設施的運營、維護和管理費用則由各經營單位通過征收使用費來承擔。
開展水權交易 根據日本的《河川法》，一般不允許進行水交易。對于地表水的使用，通常是根據有關法律分配水權，也就是通過法定程序將定量的水的使用權分配給縣或市政府所有的公共實體（生活用水和工業用水）以及土地改良區。只有擁有明確規定的水權的單位，才能提取和使用地表水。沒有獲得政府的批準，水權是不允許轉讓的。在異常干旱的情況下，即發生十年一遇的嚴重旱情時，由水用戶、地方政府和河流管理部門組成旱情協調委員會，根據《河川法》第53 條規定的程序來調整水的分配、決定減少抽水的程度。但是，在土地改良區范圍內的農戶可以開展水權交易。
在干旱的情況下，通過開展水權交易，可以對有限的灌溉水進行重新分配，以實現土地改良區農業產出的最大化。
允許私營部門參與 長期以來，公有的水務企業由于處于壟斷地位，缺少競爭，降低運營成本的動力不足，其運營和管理的效率往往很低。因此，近幾年來，日本開始允許私營部門參與水務業的經營管理，以推動水務企業改進管理，提高質量和效率。私營部門參與的形式有多種，包括：服務承包、管理承包、租賃、特許經營、徹底私有化、私人融資以及公－私合作等。目前，在日本水務企業中，最普遍的私營部門參與形式是服務承包，即把特定的任務外包給私營企業。根據2001 年對服務承包所作的調查，大約80％的水務企業將各種不同的服務外包給私營部門，比如水質監測、水處理廠的電力設備維護以及水量計量。1999 年，日本頒布了《私人融資促進法》，鼓勵私人資本以BOT 或BOO 形式為水務業發展投資。但是，除服務承包這種形式外，私人融資以及其他更為綜合性的承包形式（如管理承包和特許經營）都還沒有被普遍接受。
開征特種稅 所謂特種稅，就是稅入用途被指定的稅種。在日本，到目前為止，與水資源管理有關的特種稅只有一個，就是森林保護稅。2000 年，作為分權改革的一項內容，日本修訂了《地方稅法》，允許地方政府開征新的特種稅。根據此項修正條款，高知縣政府第一個開征了“森林保護稅”，其收入只能用于可帶來多種環境效益（如保護地下水、防洪、吸收碳）的森林保護。迄今為止，除高知縣外，另有12 個縣也已決定開征類似的稅種，還有其他幾個縣政府也在考慮是否開征此稅種。森林保護稅的稅率很低，每戶平均只收500 日元；對于企業而言，則是確定占其營業稅的百分點，每年每個企業征收1000 至80000 日元不等。對于地方政府而言，森林保護稅并不是一項重要的稅源，其收入通常不到地方稅收的1%，在地方政府的全部收入中所占的比例甚至不到0.1%。因此，該稅種的開設實際上更多地是政府宣示森林重要性的一個政治聲明。
2．行政手段
在有些領域，不適于采用經濟手段，或者采用這類手段的效果不好。這時候，采用行政手段來管理會更有效。日本在水資源配置和水污染控制方面，較多地采用了行政手段。
在水資源配置方面，日本采用的一種行政手段就是依法分配水權。《河川法》規定了水權的正式分配程序。該法認為，水是公共資產，用戶必須在通過特定的行政程序獲得一定的“水權”后，才可以抽取定量的水用于特定的用途。根據《河川法》，日本對主要河流里的水的使用權都按照不同用途做了分配，其分配對象通常都是具有壟斷地位的公有實體。不過，對于地下水的使用，目前尚沒有相關的綜合性法律予以規范。
在水污染控制方面，日本采用的行政手段包括：
實施環境質量標準 為了保護人類健康和生活環境，日本在其《環境基本法》中，針對水污染物制定了各種環境質量標準，包括：對26 種有毒物質制定了國家統一標準；對于河流、海洋和海岸地區、湖泊制定了專門的環境質量標準。
監測水質并公開數據 日本的《水污染控制法》規定，縣長和指定城市的市長負責定期監測公共用水的水質，環境省補貼監測所需的費用。日本政府積極促進公共水域關鍵地點水質監測的自動化程度。在2002 財政年度，縣政府和指定城市已經在125 個地點建立了自動水質監測站，并定期公布每一個監測點的水質狀況。在2001 財政年度末，國土交通省在全國范圍內的199 個主要水道安裝了自動水質監測設備，由河流管理辦公室負責監督。
實施工業用水排放標準和規章 為了控制工廠和其他機構向公共水體排放污染，日本的《水污染防治法》制定了污水排放標準。這些標準確定了24 種對人體健康有害的物質和16 類對生活環境有害的物質，并對每一種物質設定了排放物限制。在2001 財政年度，這些規章被應用于300000 家機構。
《水污染防治法》還要求某些工廠和設施必須安裝特定的污染控制設備。政府有權要求工廠匯報他們排放污水的程度，并在必要的情況下進行現場核查。如果從工廠排放的污水違反了排放標準，政府有權進行處罰并要求對有關設施進行改進或改善污水處理方法。那些在生產過程中排放毒素的工廠必須賠償對人體健康造成的損害（無過錯賠償責任）。《水污染防治法》更進一步要求處于“特定區域”的特定設施服從“總污染負荷控制”，定期向政府匯報他們的污染排放量。
對公眾開展節水教育 烹飪、洗衣和洗澡等家庭活動產生的污水是造成公共水體污染的主要原因之一。目前，在日本，對于居民家庭的污水排放，還沒有直接的規制措施或處罰條例。但是，《水污染防治法》明確指出，公眾有義務配合政府關于水質和水資源保護的政策。環境省已經提倡加強公眾教育，以提高公眾對家庭污水排放問題的意識、促進水資源的高效利用、自覺減少家庭污染排放。（中國水網）
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