編者按：本文源自世行“解決中國水資源短缺”報告，是系列分析、建議背景文章《歐洲和美國水資源管理的經驗：從部門向綜合管理模式的轉變》中的摘選。

中國水網消息，在過去半個多世紀的時間里，長期的工業化進程和經濟發展給西歐諸國和美國帶來了許多環境問題，水資源越來越稀缺便是其中之一。為解決這一日益嚴峻的問題，這些國家采取了多種措施，特別是從上個世紀末開始，對其水資源管理模式進行了重大變革。

（一）壓力：水資源日益稀缺

從二次世界大戰結束到二十世紀六十年代，西歐和美國在經濟和社會發展方面取得了長足進步，但也為這種進步付出了昂貴的代價，那便是環境質量的迅速惡化。水資源管理成為最緊迫的環境問題之一，因為水的稀缺和水質下降威脅到經濟發展和公眾健康。造成水資源問題的主要原因包括：

城市化：城市規模的擴張和城市人口的增長一方面要求供水量相應增加，另一方面也導致排放到水資源體系中的廢水增加。

工業化：工業發展導致更多的化學物質最終匯入地表水、地下水和海洋，其中很多是有毒和不可生物分解的物質；空氣污染物也造成了水質的惡化。

現代農業生產：為了提高農業的產量，人們使用的化肥和農藥越來越多，其中相當一部分進入了河流、湖泊、水庫和土壤，造成了富營養化和地下水污染；土壤侵蝕造成了下游沉淀；牲畜成為水質惡化的一個原因；農業灌溉用水的提取影響到河水的流動和水環境的保護。

不適當的經濟活動直接造成水質的惡化，并威脅到水資源供給的安全。例如：自二十世紀五十年代到七十年代，萊茵河這一為鄰近國家提供飲用水源的西歐最大河流被工業、農業等生產活動嚴重污染，被人們戲稱為“歐洲的下水道”。一些河段的魚種滅絕了，與水相關的災難性事件頻繁發生。美國在二十世紀八十年代也出現了類似的情況。

洪水控制和發電：為了控制洪水和發電，各國修建了越來越多的大壩和水庫，破壞了河流系統的自凈能力，影響了魚類和其他野生動物的生存環境，并進而造成生態災難。

工程基礎設施建設：為滿足各種用水需求，這些國家采用了很多工程技術手段。隨著水資源的開采和廢水排放量的不斷增加，水資源體系變得越來越脆弱。水資源免費開采和水服務價格過低更加速了這一趨勢。

投資：一方面，各國在廢水收集和處理方面投入了巨額資金，但有時候并不能產生預期的效果；另一方面，實施更嚴格的標準和更新老化的基礎設施所需要的資金越來越短缺。

此外，非點源污染在總體污染中占了很大比重，但很難治理。

管理機構和行政部門在面對各種挑戰時反應遲緩。之所以如此，在很多情況下，一個重要原因在于這些部門對出現水問題的流域沒有管轄權。因此，它們在管理時往往是各自為政，造成各管理機構之間、上下游之間相互沖突，從而導致供水量減少、質量下降。

這些人類活動和管理措施使河水流量減少、地下水位下降、海水倒灌。清潔水源的短缺不僅威脅經濟的增長，而且最終威脅到人類活動的方方面面。

（二）變革：管理模式的轉變

到了上個世紀末，包括歐美國家在內的整個世界都面臨越來越多、越來越嚴峻的水資源問題。為此，很多國家政府和一些國際組織都在努力尋求解決辦法。在此背景下，根據1992 年在巴西里約熱內盧召開的聯合國可持續發展首腦會議和都伯林國際水資源與環境會議所倡導的新政策和觀點，在吸取多年教訓的基礎上，歐美諸國以及其他一些工業化國家開始轉變其水資源管理模式。這種轉變表現為以下幾個方面：

從部門分割轉向綜合的水資源管理。傳統上，與水資源相關的部門各自完全獨立運行，并常常因利用有限的共享水源而發生利益沖突。與這種部門分割管理不同，綜合的水資源管理規劃對供水、污染控制、農業、水電、防洪和航運等統籌考慮，其主要目的是通過機會成本分析或者水資源用途的最大價值分析來確定水的成本，從而改善對日益緊缺的水資源的配置。例如：從1995 年中期開始，歐洲委員會進行了一系列咨詢活動，并于2000 年制定了《水資源管理框架指導方針》（The Water Framework Directive），提出了“基于流域管理的水資源政策”。這是歐盟水資源管理政策的一個新的里程碑，為歐盟成員國提出了一種綜合管理模式。美國也出現了類似的變化，這體現在《清潔水法》（The Clean Water Act）這一有關水資源質量的重要框架性法律中。該法改變了美國原有的從項目到項目、污染源到污染源、污染物到污染物的管理模式，轉而采用更為整體性的、基于流域的管理戰略。

這種管理模式強調以流域為基礎保護健康的水系、恢復被破壞的水系。

制定新規制和制度框架。綜合管理要求水資源的規劃和管理必須以流域為基礎。為了采用這種新的管理政策和方法，歐洲諸國和美國先后制定和頒布了包括規章、標準和指導原則在內的新規制框架。

重視非點源污染控制。在歐洲和美國，盡管污水溢流和雨水污染問題仍未得到解決，但點源污染已經在很大程度上得到了控制。如今像農業灌溉用水等更難控制的非點源污染已經成為造成水污染的罪魁禍首。因此，這些國家更加重視非點源污染的控制。

采用市場手段進行需求管理。傳統上，水資源管理主要指為滿足不斷增長的用水需求而進行開發建設和拓展供水渠道。這種純粹采用工程手段進行的水資源管理導致了水資源的浪費和低效。近年來，歐洲和美國越來越多地實施側重于水資源高效利用和保護的需求管理，所采用的管理政策手段包括定價、收稅、水權保障和轉讓以及允許私營部門參與水資源管理。

鼓勵公眾和利益相關者參與。公眾參與和咨詢被視為促使政府和污染者履行其職責的關鍵。近年來，歐美國家正在越來越多地采用相應的法律和制度手段，以保障利益相關者能夠參與水資源政策和投資項目的規劃和實施。

上述動向表明，歐洲諸國和美國在很大程度上已經告別了傳統的管理模式。

編輯：全新麗