編者按：本文源自世行“解決中國水資源短缺”報告，是系列分析、建議背景文章《歐洲和美國水資源管理的經(jīng)驗：從部門向綜合管理模式的轉(zhuǎn)變》中的摘選。
中國水網(wǎng)消息，由于水資源管理涉及不同的層面和部門，涉及多方利益，因此，利益相關(guān)方廣泛參與有關(guān)政策、項目的制定和實施十分必要。要實施綜合的水資源管理，公共參與尤其關(guān)鍵。因為公共參與可以促使政府與污染者履行其職責(zé)，有利于防止污染者和行政部門只追求短期經(jīng)濟利益的行為，有利于水資源管理兼顧各方利益。歐洲和美國在環(huán)境管理中高度重視發(fā)揮公眾的作用，最近幾年，分別出臺了相應(yīng)的政策，以促進(jìn)公眾參與水資源管理。
（一）歐洲
為了促進(jìn)公眾參與包括水資源管理在內(nèi)的環(huán)境管理，歐洲制定了一系列政策措施，其中，有兩份政策文件最有影響，即《奧爾胡斯協(xié)定》（The ?rhus Convention）和《關(guān)于公眾獲得環(huán)境信息的指導(dǎo)方針》（ The Directive on Public Access to Environmental Information）。
《奧爾胡斯協(xié)定》
《奧爾胡斯協(xié)定》的正式名稱為《關(guān)于在環(huán)境事務(wù)中公眾獲得信息、參與決策并獲得公正的協(xié)定》（ The Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters）。該協(xié)定是1998 年在丹麥的奧爾胡斯市由聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會組織擬定、經(jīng)歐盟簽署的，于2001 年10 月30 日正式生效。
《奧爾胡斯協(xié)定》對公眾參與做了界定，即“為了保證包括水用戶在內(nèi)的公眾參與流域管理計劃的制定和更新，有必要提供有關(guān)計劃措施的適當(dāng)信息，報告其實施進(jìn)度，以便在最終決定采取必要的措施之前使公眾參與”。該協(xié)定為公共參與確立了三個支柱：其一，每個人都有權(quán)利獲得公共機構(gòu)所掌握的環(huán)境信息；其二，每個人都有權(quán)利從早期階段就參與環(huán)境決策；其三，對于不尊重上述兩項權(quán)利或違背環(huán)保法律的公共決策，每個人都有權(quán)利在法庭上提出質(zhì)疑。從中央到地方的各級政府機構(gòu)都有義務(wù)為促進(jìn)這些權(quán)利的實現(xiàn)做出努力。
《奧爾胡斯協(xié)定》的簽署對歐盟各國的環(huán)境管理產(chǎn)生了深刻的影響。為了符合協(xié)定的要求，歐盟及其成員國隨后采取了措施修改原有的法律條款，這直接催生了《水資源管理框架指導(dǎo)方針》。
就公眾參與和咨詢問題，《指導(dǎo)方針》提出了一系列要求，明確指出，各成員國應(yīng)鼓勵所有利益相關(guān)方積極參與《指導(dǎo)方針》的實施，特別是要參與流域管理計劃的擬定、評估和更新。《指導(dǎo)方針》要求各個成員國應(yīng)保證做到：（1）至少提前三年公布擬定每個流域管理計劃的時間表和工作程序，包括將要采取的公眾咨詢措施；（2）至少提前兩年公布關(guān)于該流域內(nèi)重要水資源管理問題的中期評審報告；（3）至少提前一年公布流域管理計劃的草案。公眾只要提出要求，就有權(quán)利獲得起草流域管理計劃所使用的背景文件和信息。各成員國應(yīng)該允許社會各方至少有六個月的時間以書面形式對計劃草案和這些文件發(fā)表看法。
在對原有的流域管理計劃進(jìn)行修訂時，也必須如此。另外，《指導(dǎo)方針》還要求，在實施計劃的過程中，每兩年必須組織有關(guān)專家召開一次會議，以交流經(jīng)驗、交換意見；各流域必須建立向公眾開放的信息中心，制定向公眾提供信息的制度，包括程序、時限等。
2003年，歐盟又出臺政策，明確指出公眾參與取得成效的三個條件，即：（1）參與的公眾和利益相關(guān)人必須來自各個不同層面，代表不同利益群體；（2）向公眾提供的信息應(yīng)該涉及計劃和政策制定和實施的全部過程；（3）要以通俗易懂的方式、多種渠道向公眾提供信息。
《關(guān)于公眾獲得環(huán)境信息的指導(dǎo)方針》
2003 年，歐盟制定了《關(guān)于公眾獲得環(huán)境信息的指導(dǎo)方針》。該《指導(dǎo)方針》于2005年2 月14 日正式生效，對所有歐盟成員國具有約束力。它強化了歐盟有關(guān)環(huán)境信息公開的現(xiàn)有政策原則，與1998 年簽署的《奧爾胡斯協(xié)定》一脈相承。該政策文件的主要特征包括：
（1）明確指出獲得環(huán)境信息是公眾的一項權(quán)利，政府應(yīng)積極向公眾發(fā)布有關(guān)環(huán)境信息；（2）對環(huán)境信息提出了更加廣泛的定義，對公共管理機構(gòu)也做了更加詳細(xì)的界定；（3）將公共機構(gòu)應(yīng)公眾要求提供信息的期限由原來的兩個月縮短到一個月；（4）闡明了公共機構(gòu)可以拒絕提供信息的各種情況；（5）確定了公眾就環(huán)境信息要求對公共機構(gòu)提出質(zhì)疑的兩種程序。
根據(jù)上述政策文件的要求，歐盟各國已經(jīng)或正在修訂和制定相關(guān)法律和政策，以促進(jìn)公共參與水資源的管理。
（二）美國
早在1979年，美國環(huán)保署就在其頒布的法規(guī)中指出了公眾參與公共決策的重要性。該法律文件根據(jù)《清潔水法》、《資源保護(hù)與恢復(fù)法》以及《安全飲用水法》，就公眾參與提出了最低的規(guī)制要求和建議。主要涉及以下幾個方面：
政府機構(gòu)發(fā)布信息、通告以及開展咨詢的責(zé)任：每個機構(gòu)都應(yīng)盡早開始并持續(xù)向公眾提供關(guān)于政策、計劃和技術(shù)的信息與幫助；每個機構(gòu)都應(yīng)在方便的場所將針對引起爭議的問題或重大決策所寫的報告、研究成果等資料向公眾發(fā)布。
公眾聽證會：每次舉行聽證會，應(yīng)提前發(fā)布通告，同時還應(yīng)通知利益相關(guān)人和即將受到影響的群體。該通知需包括聽證會的時間、地點和議程等信息。
此外，還就公眾會議、咨詢小組、許可證實施細(xì)則、財政資助協(xié)議等做了相應(yīng)的規(guī)定。
2003年，美國環(huán)保署制定了《公眾參與政策》，就促進(jìn)公眾參與提出了一系列要求，如：所有的項目都必須有公眾參與，并不斷尋找擴大公眾參與的新方法；環(huán)保署的員工和管理者應(yīng)搜集能夠反映各方觀點的意見，并在決策時予以認(rèn)真考慮；環(huán)保局人員應(yīng)采取措施保證其決策過程公開。該政策文件還列出了有效的公眾參與的基本步驟，要求環(huán)保局的工作人員在實踐中按照這些步驟引導(dǎo)和促進(jìn)公眾參與。
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