張錦華
(沈陽市委黨校， 遼寧 沈陽 110036)

　　摘要： 就完善我國城市水價機制從四個方面進行了探討，建議明確政府和供水企業(yè)的職責及相互關系，建立供水成本評價體系和約束機制，確定投資的合理回報率和企業(yè)的凈資產利潤率，落實產業(yè)政策和提供宏觀支持。
　　關鍵詞：水價；完善機制；水管理
　　中圖分類號：TU991.6
　　文獻標識碼：B
　　文章編號：1000-4602(2000)01-0033-03

　　建立和完善城市供水價格形成機制，使水價的制定、調整和管理真正走上科學化、合理化、規(guī)范化和法制化的軌道，城市政府、供水企業(yè)和國家有關部門應在深化改革的過程中，著力解決和處理以下主要問題。

1 明確政府和供水企業(yè)的職責及相互關系

　　按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的目標和原則，基于城市供水的產業(yè)特性，政府對供水企業(yè)的管理職能，大體上可以包括不同于其他產業(yè)的五個主要方面。一是管體制，確認供水企業(yè)的市場主體地位并授予其對供水設施的資產專營權；確立供水企業(yè)“自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束”的機制模式，并為企業(yè)轉換機制提供必要條件和行政支持。二是管規(guī)劃，以城市總體規(guī)劃為依據，審定批準城市供水發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)建設項目，并就其實施給予水資源及其他資源利用方面的行政支持與協(xié)調。三是管水價，以保證供水企業(yè)自我發(fā)展、循環(huán)為目標，建立科學合理的水價形成機制，審定水價和調整水價。在由于受各種因素限制水價不能調整到位的情況下，對供水企業(yè)的正常經營與發(fā)展給予相應補貼。四是管服務，針對供水企業(yè)生產服務的社會性，從城市和居民的整體利益出發(fā)，對供水企業(yè)規(guī)定水質、水壓、供水可靠性、服務及時性等標準，并施行考核監(jiān)督。五是管法制，制定城市供水行政規(guī)章，推動相關地方立法；對供水與用水兩方面實施行政執(zhí)法，促進依法管理城市供水事業(yè)。
　　供水企業(yè)的職責則主要是按照已確立的經營機制模式、服務標準，以及價格、規(guī)劃、立法等 條件，本著“四自”原則，具體組織城市供水設施及其資產的運營。依靠企業(yè)自我激勵和約束機制，力求提高效率，降低成本，節(jié)約費用，創(chuàng)造盡可能多的利潤和積累。在資產保值基礎上，按城市規(guī)劃和實際發(fā)展組織供水設施開發(fā)建設，確保并承諾以充沛的水量、足夠的水壓、優(yōu)良的水質和及時的維修，為城市和居民提供優(yōu)質服務，滿足用水需求的持續(xù)增長。
　　在經過上述界定和確認的基礎上，有必要在政府與供水企業(yè)之間建立一種契約關系，即雙方簽訂長期或定期合同，明確各自權力和責任，變行政管理為合同約束。這樣，有關的界定和確認才有可能付諸實施，或者說這是建立規(guī)范、合理的水價形成機制的前提和基礎。

2 確立供水成本評價體系和約束機制

　　自來水這種商品，由于它及其生產企業(yè)固有的特殊性，沒有一個社會平均成本可作為參照和比較，它的成本和費用往往難以實現市場評價和約束。正確的選擇應當是科學地確認供水企業(yè)的合理成本和費用，以此作為確定水價的基礎，反過來用合理水價約束企業(yè)從實際成本向合理成本靠近，以提高盈利水平，這是研究水價形成機制的關鍵所在。
　　供水企業(yè)的合理成本和費用，實際上應當稱作現階段或某一時期的必要成本和費用，它會隨生產技術水平和社會經濟條件的變化而變動。在國內各城市供水企業(yè)中，水平有高有低，而且由于城市地理、規(guī)模、水資源條件、產業(yè)結構和經濟技術發(fā)展水平及供水企業(yè)生產工藝上的差異，其成本和費用很少有可比性，很難通過全國或地方統(tǒng)一標準和定額進行評價和約束。就某一個供水企業(yè)而言，可行的辦法應當是由政府組織技術、經濟、勞動、財政、物價、審計等部門及有關專家，對其現實成本和費用進行經濟技術分析與評價。根據企業(yè)實際和階段性發(fā)展的可能，具體核定自來水生產、銷售、供水服務等環(huán)節(jié)的勞動力、動力、材料、資金、費用的消耗與占用及產銷差率、管網漏失率等必要合理的指標或標準，據以認定企業(yè)在限定階段的目標成本或必要的合理成本，以此作為核定水價的依據。?

3 確定投資的合理回報率和企業(yè)凈資產利潤率

　　商品價格的構成一般包括成本、費用、稅金和利潤四個要素。就城市供水的價格而言，在其成本、費用、稅賦相對確定的情況下，定價的關鍵就在于確定怎樣的利潤水平。基于供水企業(yè)及其自來水產品的特殊性，既然政府定價是必須的，那么它其中包含的利潤水平當然也必須由政府確認，這是毫無疑義的。問題的焦點是供水企業(yè)必要和合理的利潤水平應該如何確認。
　　誠然，自來水的價格及其所體現的利潤水平，必然要限制在政府認可、社會和居民可以承受的合理限度內，同時也應考慮到這種合理水平也是供水企業(yè)正常運營和自我發(fā)展所必須的。這種必須主要應包含三個方面：一是對城市供水設施開發(fā)建設投資的回報率水平，不應低于社會固定資產 投 資收益的平均水平；二是供水企業(yè)通過利潤積累所形成資本公積應該基本滿足與城市發(fā)展相適應的供水設施開發(fā)建設的投資需求；三是供水企業(yè)的公益公積人均占有不應與社會其他企業(yè)有過大差距。把這三個方面歸結起來，可以認定供水企業(yè)保持一個凈資產利潤率的合理水平。
　　具體到不同城市，對其供水企業(yè)規(guī)定怎樣的利潤率水平，應當結合本地實際情況，綜合考慮 城市經濟社會發(fā)展對用水需求的增長強度、城市供水設施開發(fā)建設規(guī)劃項目投資預期、城市企業(yè)員工的一般 公益水平和居民收入狀況等因素。同時根據政府對供水企業(yè)規(guī)定的經營范圍和投資責任，選 擇不同的凈資產利潤率檔次，讓供水企業(yè)自行運營和發(fā)展。對于由城市供水企業(yè)承擔供水設施運營發(fā)展的全部責任、實行自我發(fā)展循環(huán)體制的，其凈資產利潤率應當達到8%～12%的水平；對由城市政府承擔供水設施開發(fā)建設投資，供水企業(yè)只負責設施運 營的，其凈資產利潤率一般以維持在3%左右為宜，最高也不應超過6%的水平。

4 落實產業(yè)政策和提供宏觀支持

　　城市供水企業(yè)是為城市和居民提供用水服務的公共行業(yè)。它的宗旨應當是“以盡可能少的水 資源開采量，盡可能少的資產和勞動力占用，最低的成本費用，最大限度地滿足城市用水及其發(fā)展需求。”而不能以贏利最大化為目的。國家和政府對供水企業(yè)的產業(yè)政策，無疑應當推動和約束它實現這樣的宗旨，使政策導向與這種宗旨相一致，并與對待一般競爭性企業(yè)有所區(qū)別。從目前看，國家對待城市供水企業(yè)在使用稅收、信貸等經濟手段上，幾乎與對待其他企業(yè)無異，并沒有真正在產業(yè)政策上體現引導、支持和扶植，以至多數供水企業(yè)發(fā)展乏力，經營困難。?
　　稅收是國家實施產業(yè)政策的一種最為直接有效的經濟手段，兩者的取向是一致的。那么對城市供水企業(yè)的稅收政策如何調整才能夠體現國家的產業(yè)政策，就成為必須加以研究的現實課題。從對供水企業(yè)應當支持扶植的角度分析，總的取向應當是減輕稅賦，在具體稅種和稅率上加以體現。首先是增值稅，目前按自來水銷售收入的6%征收，而且不扣除進項稅。這與國家稅制改革前相比，供水企業(yè)實際稅賦增加了一倍，有必要減征到以前的水平。其次是企業(yè)所得稅，目前執(zhí)行的稅率是同所有企業(yè)一致的。鑒于供水企業(yè)的基礎性和公共性以及長期依賴政府投資的特點和實際，從提高其自我發(fā)展能力的目的出發(fā)，有必要明確對供水企業(yè)免征所得稅或采取全額退稅的政策。第三是土地稅和投資方向調節(jié)稅，按規(guī)定應當明確執(zhí)行零稅率。第四是資源稅，供水企業(yè)對水資源的開發(fā)利用，目前普遍執(zhí)行的是有償收費，各地標準不一，管理也不規(guī)范。應當認為，這項稅收對于約束企業(yè)提高水資源開發(fā)利用效率，促進節(jié)約水資源是有巨大作用的，應當確立這一稅種，并制定適當稅收標準，強化它的制約作用。?
　　可以認為，減輕供水企業(yè)稅賦，對其提高自我發(fā)展的投資能力是一種支持和扶植，但它的作用絕非僅此。更重要的是通過減免稅收，降低它在水價構成中的份量，從而降低對水價調整到位的幅度，有利于解決上調水價與社會居民承受能力的矛盾，對合理水價的形成乃至轉換供水企業(yè)經營機制，最終實現自我發(fā)展循環(huán)，都是一種有力的推進。從政府財政的角度看，減免征稅必然要減少當前財政收入，但由于供水企業(yè)通過合理水價到位的激勵和約束，在提高效率、降低成本、增加盈利和積累所形成的自我投資能力，以至因此而減少對政府投資補貼的依賴，必然會遠遠超過財政收入所減少的數額。從長期發(fā)展看，這種政策選擇無疑是正確的。?

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收稿日期： 1999-09-22