張天柱 謝 華
清華大學環境科學與工程系

　　摘要：針對我國現行城市水價（費）體系中所存在的基本問題，在對城市中水的運動和循環進行系統分析的基礎上，綜合考慮了水的整個社會循環過程中與供水、用水、排水等各環節相關的各項成本以及水資源的價值，結合邊際機會成本理論，建立了城市水價制定全成本法理論框架。并對于城市污水處理與排放這一環節，系統地提出了建立我國城市生活污水排放收費標準體系方面的概念和原則，進行了多方案的收費標準的測算。
　　關鍵詞：水價 全成本法 邊際機會成本 生活污水 生活污水排放收費

　　1. 城市水管理中的水價問題

　　城市作為國家或地區的政治、經濟、文化、教育和科技中心，在社會經濟生活中發揮著重要作用。城市的發展離不開對水資源的開發和利用。目前，在我國城市水資源的開發和利用過程中存在著許多問題。一方面，城市水資源的利用效率低下，浪費現象嚴重，節水意識淡薄；另一方面，城市供水、排水和污水處理等相關城市基礎設施落后，發展緩慢。城市水資源的短缺和和城市用水的供需矛盾日益加劇。
　　造成這種嚴峻局面的原因很多，現行城市水價（費）體系所存的某些不合理方面是其中重要原因。這些不合理之處主要表現在：
　　（1）水資源被無償或低價使用。基于水資源所有權和經營權分離及水資源的稀缺性，應當有償使用水資源，并以價格形式反應在水價構成中。在我國當前城市水價（費）體系中，城市水資源所具有的價值完全沒有或只是象征性地得到了反映。
　　（2）過分強調城市供水、排水和污水處理等城市基礎設施的社會公益、福利性，設施的運行成本未能在城市水價中得到正確反映。
　?。?）與在城市水資源開發利用過程中所產生的一系列環境問題相對應的外部成本沒有在現行水價（費）體系中得到正確反映。例如在全國范圍內尚未建立城市生活污水的排放收費制度。
　　由于水資源價值及其開發利用過程中有關的各項成本沒有在城市水價中得到正確反映，造成了相關效益的不合理分配和轉移。也就是說，在我國現行城市水價（費）體系下，由于水價體系不完善、收費標準過低，相關的經濟、社會和環境效益不合理地從城市水利、供水、排水和污水處理部門轉移到了用水單位和個人。這導致人們在用水過程中忽略了水資源的寶貴性，水資源利用效率低下，同時使相關城市基礎設施的運行長期處于虧損狀態，正常運行經費難以保證，新建改建項目籌資困難。因此，完善和理順城市現行水價（費）體系，實現城市水價的合理定價，對保障城市水資源可持續利用、在社會主義市場經濟下城市建設順利進行具有重要意義。

　　2. 全成本法制定城市水價

　　在對城市水資源的開發利用過程中，水在城市中進行著不停的運動和循環。這其中既包含著自然方面的運動和循環，如地表水的入滲與蒸發、大氣降水等，更存在著涉及取水、制水、用水以及污水的排放、處理和回用等諸多環節的社會循環。在水的社會循環過程中，水質和水量都發生變化，并涉及到不同的利益主體，有各項費用發生。全成本法就是以水的社會循環為基礎，以促進城市水資源的可持續利用為目的，綜合考慮水在整個社會循環過程中與供水、用水、污水的排放、處理和回用等環節相關的各項成本以及水資源價值的水價制定方法。
　　全成本法采用邊際機會成本理論作為實現定價的經濟理論依據。邊際機會成本（Marginal Opportunity Cost，簡稱MOC）由三部份組成：（1）邊際生產成本（Marginal Production Cost，簡稱MPC），即收獲自然資源時必須支付的生產成本（如原材料、動力、工資、設備等方面的成本）；（2）邊際使用者成本（Marginal User Cost，簡稱MUC），即用某種方式使用某一自然資源時所放棄的以其它方式利用同一資源可獲取的最大收益；（3）邊際外部成本（Marginal External Cost，簡稱MEC），是指自然資源數量的單位變動所引起的外部成本總額的相應變動（主要由在資源利用過程造成的環境污染引起）。邊際機會成本從理論上動態地反映獲取利用一單位自然資源時整個社會所付出的全部代價，組成用公式表示就是：

　　MOC = MPC + MUC + MEC
　　式中：MOC––––邊際機會成本；
　　　　　MPC––––邊際生產成本；
　　　　　MUC––––邊際使用者成本；
　　　　　MEC––––邊際外部成本。

　　水在城市范圍內運動和循環過程中所涉及的諸要素（如城市水資源，城市取水、供水、排水、污水處理與回用設施等）構成了城市水系統。從系統分析的角度出發，城市水系統可劃分為四個子系統：城市水資源子系統、城市供水子系統、城市用水子系統和城市污水排放/回用子系統。其中，城市水資源子系統包括在一定工程經濟條件下可被社會生產、生活利用的城市自然水資源和相關的水利設施；城市供水子系統是指包含對水源水進行提取、加工和處理，按需要制成符合一定水質要求的水并送到用戶等一系列過程的子系統；城市用水子系統是對供水子系統供水進行使用的環節；城市污水排放/回用子系統是城市水系統中對使用后水質和水量都發生變化的污水進行收集、處理、回用和排放的子系統，包括城市排水和污水處理等設施等。
　　城市水系統的邊際機會成本完整反映了城市水資源的價值以及從水資源的管理保護、城市供水到城市用水排水、污水處理等一系列過程中所涉及的各項社會內部和外部成本。通過測算城市水系統的邊際機會成本可以為制定城市水價提供科學依據。
　　在城市水系統中，邊際生產成本主要體現在城市水資源子系統、城市供水子系統和城市污水排放/回用子系統，邊際使用者成本主要體現在城市水資源子系統，邊際外部成本則主要體現在城市水資源子系統和城市污水排放/回用子系統。依據系統的組成劃分，城市水系統的邊際機會成本的構成和分布分析如下：
　　（1）城市水資源子系統的邊際生產成本（MPC1）、邊際使用者成本（MUC1）和邊際外部成本（MEC1）
　　按地理范圍劃分，城市水資源可分為區域內（或流域內）和跨區開發利用水資源（主要指跨流域調水）兩種類型。一個城市的水資源可由兩者共同構成。
　　區域內水資源的邊際生產成本（MPC1）主要是指水利工程的投資和運營費用（包括勘探、規劃、監測、水源水質保護等費用）；邊際使用者成本（MUC1）是指地表水、地下水現期的過量使用給將來帶來的利益損失；邊際外部成本（MEC1）是指地表水、地下水的開發和過量使用引起的地質、環境和生態等方面的損失。
　　跨流域調水所涉及的邊際生產成本（MPC1）包括跨域調水的供水成本及適當利潤；邊際使用者成本（MUC1）包括調出區因調水產生的未來經濟和環境收益的機會成本和未來可調用此水的其它區域的機會成本；邊際外部成本（MEC1）包括調水沿線新增污染治理及水質保護成本和對調出區及調水沿線環境影響的補償成本。
　?。?）城市供水子系統的邊際生產成本（MPC₂）
　　城市供水子系統的邊際生產成本（MPC₂）是指城市供水企業的基建投資、生產中的運行管理費用及適當的稅金、利潤。
　?。?）城市污水排放/回用子系統邊際外部成本（MEC₂）和邊際生產者成本（MPC₃）
　　城市排水和污水處理設施的維修養護、運行費用等構成排放/回用子系統的邊際生產成本（MPC₃）。對于具有內部污水處理設施的工業企業，其內部設施處理運行成本已計入本企業的生產成本，不應再計入城市污水排放回用子系統的邊際生產成本（MPC₃）。由于目前我國城市污水的處理率較低，相當一部分污水未經處理直接排入環境，與這部分污水以及城市污水處理設施出水中殘余污染物造成的環境污染相應的外部成本就是城市污水排放/回用子系統邊際外部成本（MEC₂）。
　　以上分析可歸納成城市水系統邊際機會成本分析框圖。

　　根據上述分析對城市水系統的邊際機會成本進行測算，并考慮各類水價在城市水價體系中的地位和作用，可以科學地確定其水價構成，合理制定相應的收費標準。
　　例如對經過城市水廠加工的城市居民生活用水和工業用水，水價構成中應包括城市水資源、供水和排放/回用子系統的邊際機會成本。可用下式表示：

　　P = MOC = MOC₁ + MOC₂ + MOC₃
　　式中：P ––––  水價
　　　　　MOC––––  城市水系統邊際機會成本
　　　　　MOC₁ ––––  城市水資源子系統邊際機會成本，即MPC₁ + MUC₁ + MEC₁；
　　　　　MOC₂ ––––  等于城市供水子系統邊際機會成本，即MPC₂；
　　　　　MOC₃ ––––  城市排水/回用子系統的邊際機會成本，即MPC₃ + MEC₂。

   　　城市水價制定的全成本法，全面考慮了在水資源開發利用過程所涉及的各項成本和城市水資源的價值，實現了城市水價的全成本定價。作為一個簡單的應用實例， 表1是利用全成本法對北方某典型缺水城市近幾年水價的初步測算結果。

　　3. 城市生活污水排放收費標準體系

　　在我國，作為水污染控制與管理的一項經濟手段，向排放污染物的工礦企業、事業單位征收排污費和排水設施有償使用收費的制度已建立并實施多年。但是，關于城市生活污水的產生和排放的收費制度尚未在全國范圍內全面建立與系統實施，是我國現行城市水價（費）體系不完善的一個重要表現。面對市場經濟條件下環境管理和污染控制深入發展的新形勢，全面系統地進行城市生活污水排放收費標準體系的研究，建立并推行城市生活污水排放收費政策，既是對我國已有污水排放收費政策的豐富與擴充，對現行城市水價（費）體系的完善，同時也對促進城市城市水環境綜合整治，拓寬水污染治理資金渠道具有現實的作用和意義。
　　所謂收費標準體系，是指在一定收費理論基礎上由收費目的和作用、收費范圍和對象、收費依據、收費標準和收費計算方法等一系列概念要素構成的系統整體。
　　城市生活污水排放收費，從根本上講是為消除污染影響、保護環境而對污染者付費原則一種現實中的演變和延伸。從費用使用角度上，表現為通過費用轉讓支付的方式向消除這種外部性影響的直接或間接媒介繳納費用，從而為預定污染削減活動水平的公用集中控制設施提供某種程度的經濟補償或起到資金籌集的作用。當然，由于收費的經濟刺激，還會帶來一定種度上水資源使用的節約效果。
　　收費范圍是指費用征收的地域范圍，反映了收費的廣度。本項收費對我國任何地域范圍內的生活污水排放者都是可行的，但在具體實施中可僅限于城市范圍。城市范圍內生活污水的排水者大體可劃分為三類：居民個體、以贏利為目的具有經營收入的各類活動者（包括個體經營者）和社會公益單位（學校、機關以及醫院等）。原則上這三類排污者都可以作為收費對象，但在具體規定上，對于后兩者，既可按照生活污水排放收費也可將其納入水污染物排放收費的對象范圍。
　　收費依據是指計算收費額的依據或稱收費基礎。理想的生活污水排放收費依據應建立在污水所含水污染物的基礎之上，即由污水水量與其中所含水污染物濃度兩個因素共同決定。考慮到生活污水中污染物質的數量和成分相對穩定、生活污水排放量與生活用水排放量比較接近并呈一定比例關系，以及實際操作中的可行性，可以以生活污水排放量作為直接的收費依據，并在實際操作中可轉化為生活用水量的測量計算。在對生活用水水量測量條件不具備時可根據人均用水量，以人口（當量）為單位作為生活污水排放量的替代收費依據。
　　收費標準是指應收費額與收費依據之間的比例關系，取決于收費目標。收費標準的確定是制定生活污水排放收費政策的基礎和核心?？紤]到我國各地城市的現狀，從為預定污染削減活動水平的公共集中控制設施提供某種程度的經濟補償和籌集資金的目的出發，在全國平均水平基礎上，根據污染治理設施在預定污染控制水平下的費用收支平衡確定了多方案城市生活污水排放收費標準。在收費標準制定測算的過程中所考慮的基本因素包括：
　　污染處理規模：污水處理按30，20，15，10，7.5，5，3.5，2萬m³/天八種情況考慮。
　　污水處理效率：B₁  污水一級、二級處理各占50%；B₂  污水全部二級處理。
　　費用組成：C₁  污水處理投資、運行+排水管網投資、運行維護；
　　　　　　　C₂  污水處理投資、運行+排水管網運行維護；
　　　　　　　C₃  污水處理投資、運行；
　　　　　　　C₄  污水處理運行+排水管網運行維護；
　　　　　　　C₅  污水處理運行。
　　以不同污水處理規模下污水排放量形式的收費標準的測算結果見表2（1994年價格)

　　原則上可以使用以上結果作為標準進行收費，在具體實踐中為了使收費標準更加適應不同地區城市的特定情況，可以利用所給出的結果進行不同污水處理規模的組合，產生適應特定地區城市需要的收費標準。為了考慮動態收費，還設置了動態調整因子，根據物價指數（或通貨膨脹率）對收費標準進行定期調整。收費計算公式表示如下：

　　S=(d∑S_iW_i)/W_t
　　式中：S—待定收費標準，以污水排放量或人口當量形式表達；
　　　　　d—動態調整因子，可根據物價指數等確定；
　　　　　W_i—第i類污水處理規模，可從30，20，15，10，7.5，5，3.5，2萬m³/d八種類型中選取；
　　　　　S_i—對應第i 類污水處理規模的收費標準；
　　　　　W_t—生活污水排放總量。

　　收費額：C=S×M×T×0.0009
　　式中：C—收費額；
　　　　　M—實際生活用水量或人均實際生活用水量（L/（人·天））；
　　　　　S—收費標準；
　　　　　T—收費計算時間（365天/30天）
　　　　　0．0009—生活污水產生換算系數

　　4. 結論

　　(1) 目前我國城市水價構成不合理。城市水價不能正確反映城市水資源的價值以及與城市供水、排水和污水處理等環節有關的各項內部和外部成本，造成了相關的經濟、社會和環境效益不合理地向用水單位和個人轉移，導致了水資源利用效率低下和相關城市基礎設施建設和運行經費方面的困難，危害了城市水資源的可持續利用和城市水系統的健康持續發展。因此，完善和理順現行城市水價（費）體系，實現城市水價的合理定價勢在必行。

　　(2) 全成本法就是以水的社會循環為基礎，以促進城市水資源的可持利用為目的，綜合考慮水在整個社與會循環過程中與供水、用水、污水的排放處理和回用等各環節相關的各項成本以及水資源價值的水價制定方法。全成本法采用邊際機會成本理論作為實現定價的經濟理論依據。邊際機會成本由三部份組成：邊際生產成本（MPC）、邊際使用者成本（MUC）和邊際外部成本（MEC）, 從理論上動態地反映了獲取利用一單位自然資源時整個社會所付出的全部代價。城市水系統的邊際生產成本主要體現在城市水資源子系統、城市供水子系統和城市污水排放回用子系統，邊際使用者成本主要體現在城市水資源子系統，邊際外部成本主要體現在城市水資源子系統和城市污水回用排放子系統。通過對城市水系統邊際機會成本的測算，并考慮各類水價在城市水價體系中的地位和作用，可以科學地確定其水價構成，并制定相應的收費標準。
　?。?）建立并推行城市生活污水排放收費政策，既是對我國已有污水排放收費政策的豐富與擴充，對現行城市水價（費）體系的完善，同時也對促進城市城市水環境綜合整治，拓寬水污染治理資金渠道具有現實的作用和意義。本文所建立的城市生活污水排放收費標準體系從為預定污染削減活動水平的公共集中控制設施提供某種程度的經濟補償和籌集資金的目的出發，在具體實施中可以以城市范圍內的居民個體、以贏利為目的具有經營收入的各類活動者（包括個體經營者）和社會公益單位（學校、機關以及醫院等）為收費對象，以生活用水量和人口（當量）為收費時的測算依據。具體的收費標準是在全國平均水平基礎上，根據污染治理設施在預定污染控制水平下的費用收支平衡測算確定。
　?。?）各地城市可結合當地特定條件，根據文中所提出的城市水價制定全成本法以及有關城市生活污水收費標準體系的原則和方法進行具體水價或收費標準的制定。

　　參考文獻：
　　張天柱，鄭方鑣，崔東海，城市居民生活污水排放收費標準研究，給水排水，1997.1
　　張天柱，鄭方鑣，崔東海，城市居民生活污水排放收費標準的測算分析，給水排水，1997.2
　　王立群，全成本法確定水價的研究，碩士學位論文，清華大學環境科學與工程系，1999
　　中國環境與發展國際合作委員會，中國自然資源定價研究，中國環境科學出版社，1997.11，北京