聶梅生
(建設(shè)部科學技術(shù)委員會，北京100835)

　　摘　要：就中國21世紀的熱點之一——城市水業(yè)的發(fā)展問題，全面闡述了進行水管理體制改革的必要性和緊迫性，并從戰(zhàn)略與規(guī)劃、政策與法規(guī)、科技與產(chǎn)業(yè)等 三個層次綜合研究了今后我國城市水業(yè)發(fā)展的實施策略。
　　關(guān)鍵詞：城市水業(yè)；管理體制；發(fā)展策略
　　中圖分類號：X2
　　文獻標識碼：B
　　文章編號：1000-4602(2001)10-0020-03

　　就全球發(fā)展戰(zhàn)略而言，21世紀將是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略走向?qū)嵤┑氖兰o。中國在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，水的可持續(xù)發(fā)展處于十分重要的地位，正如江澤民總書記指出：“水是人類生存 的生命線，是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的生命線。”正是由于水已經(jīng)成為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要制約因素，這就必然引發(fā)政府部門、社會各界就水的發(fā)展戰(zhàn)略、管理體制、技術(shù)路線、市場開發(fā)等進行全方位的關(guān)注。水已經(jīng)成為中國21世紀的熱點問題，凡是能形成世紀熱點的 問題就一定會蘊藏著巨大的改革和發(fā)展機遇。水有其自然屬性，它既是一種特殊的、不可替換的資源，又是一種可重復使用、可再生的資源；水又有其經(jīng)濟和社會屬性，不僅工業(yè)、農(nóng)業(yè)的發(fā)展要靠水，水更是城市發(fā)展、人民生活的生命線。研究水問題，不能脫離水的屬性和歷史背景，現(xiàn)就城市水業(yè)的發(fā)展框架發(fā)表如下意見。?

1 城市水業(yè)的形成和發(fā)展

　　古今中外，人們傍水而居，并進而發(fā)展成為村落、城市，而城市從來就和水共枯榮。回顧城市水業(yè)的發(fā)展歷程，將會給未來以啟迪。?
　　近代的城市水業(yè)源于管道工程，在此基礎(chǔ)上隨著管道末端用戶對水質(zhì)要求的不斷提高和城市污水排放標準的設(shè)定，水處理設(shè)施(包括給水凈化廠與污水處理廠)就成為現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施 中最重要的組成部分。
　　自20世紀80年代以來，全球性的淡水資源短缺問題愈演愈烈，繼而造成城市、工業(yè)和農(nóng)業(yè)供水緊張。為了解決這一問題，開源節(jié)流是必選之途，城市節(jié)水和污水回用就是節(jié)流措施之一 。從根本上來說，節(jié)水(Water Conservation)和水回用(Water Reuse)是為了解決水量問題。
　　隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，水污染問題隨之擴散到各個領(lǐng)域。因此，解決水的問題就必須考慮水質(zhì)、水量雙重因素。水的再生利用(Water Reclamation)就是考慮了城市、工業(yè)、農(nóng)村等多用戶的需求，從而引入了水質(zhì)、水量概念。目前美國相當數(shù)量的污水處理廠在針 對這一目標進行升級換代的改造，并將原有的污水處理廠(Wastewater Treatment)改稱為水再生利用廠(Water Reclamation)。
　　當人類社會進入20世紀90年代，隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，人與自然的關(guān)系從控制、改造轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)、共生，需要綜合考慮水的自然屬性、經(jīng)濟屬性與社會屬性。于是在最近，國際上進一步提出了水的生態(tài)循環(huán)概念(Water Recycling)，并已被歐美發(fā)達國家所采用。這是以水的可持續(xù)發(fā)展為宗旨，綜合地考慮了水的生態(tài)環(huán)境及再生循環(huán)。?
　　在全球?qū)λ畣栴}空前關(guān)注的大背景之下，根據(jù)我國水資源和城市發(fā)展的狀況，可按照戰(zhàn)略與規(guī)劃、政策與法規(guī)、科技與產(chǎn)業(yè)等三個層次綜合研究今后我國城市水業(yè)的發(fā)展問題。?

2 戰(zhàn)略與規(guī)劃

2.1 兩種認識觀
　　當前，關(guān)于水的問題存在著兩種認識。一種是將主體和客體分離，認為人類對于水是一種控制、利用和改造的關(guān)系，也就是將水作為一種使用對象或者管理對象來考慮。這就產(chǎn)生了將 水按用途劃分，如：城市、工業(yè)、農(nóng)業(yè)用水等，并由此將水資源、城市用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水等分別劃歸不同的政府部門管理，從而形成了我國當前多龍治水的局面。應該說，這種體制已經(jīng)成了當前急需解決的制約性問題。但體制上的改革如果僅僅是將水資源管理擴大到水流域管理，進而從水源頭管理延伸到水龍頭管理，這仍然是沿著原來的思路擴展，只不過從形式上體現(xiàn)了綜合管理，而實質(zhì)上是擴大了部門的管理權(quán)限。如不轉(zhuǎn)變觀念，由多龍治水改為獨龍治水，非但不能解決當務之急，還會引發(fā)新的問題。例如過分強調(diào)以南水北調(diào)來解決北方城市的缺水，其僅僅只是考慮了水資源這一個方面，而水的生態(tài)平衡則是更為重要的另一方面。
　　另一種認識是將人類的經(jīng)濟、社會活動和大自然的客觀規(guī)律協(xié)調(diào)考慮，認為二者是融合共生的，需對過去業(yè)已被破壞的生態(tài)環(huán)境進行恢復或修復，例如中央提出的“退耕還林(還草)、退田還湖”等措施就是從生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略高度所提出的英明舉措。當前中國的水問題 比以往任何時候都更為嚴峻：洪澇、干旱并存，資源性缺水和水質(zhì)性缺水同在……。造成這 種局面是由于資源過度開發(fā)，生態(tài)被破壞而引起的，解決這一問題也就必須從根子上抓起。水本來就與天文、地理、人類在城鄉(xiāng)中的各種開發(fā)活動等密切相關(guān)，水在自然界的生態(tài)循環(huán)是由各個環(huán)節(jié)組成的，無論是哪一個環(huán)節(jié)出了問題都會造成歷史性的、甚至是災難性的后果。因此，管水也好，治水也罷，一定要尊重客觀規(guī)律，在中央的統(tǒng)一部署下以優(yōu)化水的生態(tài)循環(huán)為長遠目標，協(xié)調(diào)一致抓好系統(tǒng)中的每一個環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣才能促進經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。城市是我國工業(yè)化、現(xiàn)代化進程中的重要陣地，水是城市發(fā)展的生命線，抓好城市水業(yè)工作是我們責無旁貸的歷史使命。?　　發(fā)達國家在總結(jié)了半個世紀的經(jīng)驗和教訓之后，紛紛進行了水的管理體制改革，美國在20世紀末提出了“水區(qū)”(Watershed)的概念：“水區(qū)是由可劃分的水系、排放系統(tǒng)、以及接收水體界定的地區(qū)或范圍”。
　　水區(qū)是由水資源、供水系統(tǒng)、排放系統(tǒng)和用戶組成的一個最優(yōu)化的管理范圍，一個城市可以分為幾個水區(qū)，一個水區(qū)也可以涵蓋幾個城市。由此可見，水區(qū)管理不同于流域管理。?
　　考慮到中國目前的管理體制，并有利于和現(xiàn)行的法律、法規(guī)接軌，在城市管轄范圍之內(nèi)，按照水的生態(tài)循環(huán)理念進行綜合管理是現(xiàn)實可行的。今后，可根據(jù)發(fā)展趨勢再拓展到相關(guān)的地域和其他領(lǐng)域，以進一步擴大管理范圍。?
　　城市水業(yè)的管理范圍應包括：城市供水廠、污水處理廠、相關(guān)的設(shè)備與設(shè)施生產(chǎn)廠商等水行業(yè)的企、事業(yè)單位。?
2.3　城市水利用規(guī)劃
　　應加強城市總體規(guī)劃中的水專項規(guī)劃，并建立嚴格的審批制度。按照水的可持續(xù)發(fā)展觀念編制城市水利用規(guī)劃，內(nèi)容應包括：
　　①水量平衡模式，包括地面水、地下水、雨水、海水等水資源平衡，供水、排水、污水再生利用等總量平衡；?
　　②供水規(guī)劃；?
　　③節(jié)水規(guī)劃；?
　　④污水處理與再生利用規(guī)劃；?
　　⑤水的生態(tài)循環(huán)規(guī)劃；?
　　⑥各類水工程設(shè)施的規(guī)模和布局，包括水源工程、供水工程、集中與分散式污水處理與回 用工程、城市住宅小區(qū)的水規(guī)劃與工程設(shè)施等。?
　　據(jù)專家測算，如果以城市供水量為基準值(以100%計算)，采用表1列出的城市用水規(guī)劃優(yōu)化 組合方案，可以將用水效率提高到120%、180%、甚至300%。

表1　城市用水規(guī)劃方案的優(yōu)化組合 編號 名稱 選項 用水效率（％） 1 供水量 1 100 2 節(jié)水(Water Conservation) 1+2 120 3 水回用(Water Reuse) 　 　 4 水再生利用(Water Reclamation) 1+2+3+4 180 5 水生態(tài)循環(huán)(Water Recycling) 1+2+3+4+5 300

　　由表1可見，城市用水規(guī)劃中的總量平衡是十分重要的。要提高用水效率、就必須優(yōu)化組合各種可行的節(jié)水、水回用和水循環(huán)利用方案。?

3 政策與法規(guī)

　　當前，應根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃制定相應的政策法規(guī)，以形成全面、系統(tǒng)的政策框架。在現(xiàn)有的政策 法規(guī)基礎(chǔ)上，應考慮增加和修改完善以下幾個方面：?
　　①研究制定有關(guān)城市水再生利用的法律、法規(guī)，可考慮按照中國城市水資源和用水情況，分為極度缺水、嚴重缺水、缺水城市等幾類，根據(jù)不同情況制定相應的政策法規(guī)，包括城市節(jié)水、治污、水再生利用等內(nèi)容，此項工作應上升到國家級的法律程序。?
　　②強化《城市規(guī)劃法》中有關(guān)水利用規(guī)劃的部分，加強水專項規(guī)劃的力度，形成更為完善、可控制的城市水利用規(guī)劃，并建立該項規(guī)劃的審批制度。?
　　③建立并完善城市水業(yè)的金融體制，借鑒國外經(jīng)驗將國家撥款、金融債券、市場投資等進行有效的組合，以便加快城市水業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。制定合理的水價政策，包括水的再生利用價格政策。?
　　④抓緊制定有關(guān)水再生利用的技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)政策，指導行業(yè)科技進步和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展 。?
　　⑤積極推動城市水行業(yè)的管理體制改革，改變長期以來所形成的將城市供水、排水分開管 理的體制，逐步形成有利于城市水業(yè)綜合管理的新機制，便于統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、點面結(jié)合、分步實施，以機制創(chuàng)新推動行業(yè)的發(fā)展。?

4　科技與產(chǎn)業(yè)

　　科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力，技術(shù)創(chuàng)新是當今經(jīng)濟和社會發(fā)展的動力，在知識經(jīng)濟時代更加需要以先進的生產(chǎn)力來改造和帶動傳統(tǒng)行業(yè)的發(fā)展。在科技與產(chǎn)業(yè)這一個層面上應著力做好以下幾個方面的工作：
　　①重視基礎(chǔ)學科的建設(shè)。?
　　學科建設(shè)是人才培養(yǎng)的基礎(chǔ)，國際上發(fā)達國家對給排水學科早在20世紀80年代就進行了調(diào)整，形成了給排水合一、以可持續(xù)發(fā)展為目標的綜合性學科，我國目前也正在對給排水學科進行從內(nèi)容到名稱上的調(diào)整。
　　②制定有關(guān)城市污水再生利用的技術(shù)標準和規(guī)范。?
　　標準的制定一方面要針對不同的用水對象，例如回用到補給地面或地下水水源、工業(yè)、市政景觀、小區(qū)雜用和農(nóng)業(yè)灌溉等的水質(zhì)，其要求是不一樣的，應在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，吸收國內(nèi)外的先進經(jīng)驗，盡快出臺既適合國情又與國際接軌的城市污水再生利用的標準和規(guī)范 。?
　　③整合先進適用技術(shù)，加快技術(shù)創(chuàng)新步伐。?
　　傳統(tǒng)的水處理技術(shù)是針對單項水質(zhì)指標的(如混凝、沉淀、過濾、消毒等)。隨著水污染的加劇和人們對水質(zhì)要求的提高，在污水處理方面為了達標排放，已從單項技術(shù)發(fā)展到了系統(tǒng)技術(shù)(如生化處理、物化處理等)。為了解決水資源短缺等更深層次的問題，要綜合考慮水質(zhì)和水量的需求，因之對技術(shù)提出了更高的要求。只有對不同領(lǐng)域的技術(shù)進行優(yōu)化集成，例如將傳統(tǒng)的給排水技術(shù)與現(xiàn)代生物技術(shù)、光電技術(shù)、膜技術(shù)等進行集成，才能實現(xiàn)城市水業(yè)進一步發(fā)展的目標。
　　④建立各種類型的水再生利用示范工程。?
　　示范工程不僅是摸索經(jīng)驗、典型突破的引路工程，而且是技術(shù)創(chuàng)新和體制創(chuàng)新的綜合載體。經(jīng)驗證明，示范工程的榜樣力量是無窮的。當前應組織力量在以下方面進行示范：?
　　a.針對資源性缺水城市建立以水的再生利用為目標的示范工程；?
　　b.針對水質(zhì)性缺水城市建立以治污和水源恢復為目標的示范工程；?
　　c.針對沿海缺水城市建立海水利用示范工程；?
　　d.針對新建住宅小區(qū)建立節(jié)水和水回用綜合示范工程；?
　　e.針對城市污水回用到工業(yè)用戶建立示范工程；?
　　⑤利用市場機制推動產(chǎn)業(yè)化進程。?
　　我國城市水業(yè)的發(fā)展，不可避免地要逐步走向市場，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，提前研究市場化問題是為中國加入WTO以后所面臨的競爭做好準備。關(guān)于水權(quán)、水市場等提法在不同的體制下應賦予不同的含義，我國水業(yè)的市場很大，不能僅限于以水資源為主線的市場。在合理的價格機制下，城市供水可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，就是城市污水處理、污水回用、海水淡化等也都應當引入市場機制，尤其是高新技術(shù)的發(fā)展使水處理設(shè)施更趨向集成化和裝置化，這將給傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施賦予新的、產(chǎn)業(yè)化的內(nèi)容。?

5　結(jié)語

　　城市水業(yè)在新世紀中是一個大舞臺，經(jīng)濟和社會的發(fā)展則離不開城市，而水又是城市的生命線。所以，開創(chuàng)城市水業(yè)的新局面是我們的歷史責任。?

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　　收稿日期：2001-08-30