李德標
（北京首創(chuàng)股份有限公司；北京 100028）

　　摘要 　改革開放以來北京市的城市基礎設施建設得到了迅速發(fā)展，初步建立了國際大都市的構架。但按照北京市城市發(fā)展規(guī)劃和申奧成功后對北京市基礎設施建設的客觀要求，今后幾取基礎設施建設的任務依然艱巨 摸索建立有效的城市基礎設施投融資機制將是解決這一問題的重要環(huán)節(jié)。在這個過程中，政府和企業(yè)職能不同、各有分工。本文針對北京市的實際情況，提出構建投資平臺的--系列政策建議，并介紹了首創(chuàng)股份在創(chuàng)新投融資機制方面的探索。

　　“十五”時期是首都現(xiàn)代化建設承前啟后、繼往開來的關鍵時期 同時申奧的成功給北京市帶來千載難逢的歷史機遇，將全方位促進首都現(xiàn)代化建設事業(yè)。城市基礎設施投資對于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、提高城市現(xiàn)代化水平、加快建設現(xiàn)代化國際大都市的步伐、促進可持續(xù)發(fā)展、提高人民生活水平具有十分重要意義。

一、北京市基礎設施投資建設前景

　　北京市的基礎設施經(jīng)過多年的發(fā)展，己經(jīng)具有一定的規(guī)模，目都城市面貌已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，初步建立起了國際大都市的構架。尤其是在剛剛過去的“九五”期間，城市基礎設施方面取得了令人矚目的成績。相繼建成了第九水廠二期。 第八水廠改造、高碑店污水處理廠一、二期。十三陵抽水蓄能電站、石電供熱管線、左家莊供熱廠、二環(huán)路和三環(huán)路改造、四環(huán)路工程。廣內和廣外大街改造、阜石路、京石高速路，首都機場高速路、京通快速、地鐵復八線、阿蘇衛(wèi)垃圾衛(wèi)生填埋場等幾十項大中型骨干工程項目，使我市城市基礎設施的總體水平得到了很大的提高。
　　我市加大城市基礎設施建設的成就，為迎接中國加入WTO，進一步深化我市基礎設施投融資體制改革打下了堅實的物質基礎。但與世界發(fā)達國家的城市相比 同經(jīng)濟發(fā)展的要求相比，我市基礎設施發(fā)展水平還存在很大差距，其中一些設施（如污水處理、垃圾處理、地鐵交通等）的差距還相當大。
　　 按照北京市城市總體規(guī)劃設想，北京要進一步增強和完善作為全國政治中心和文化中心的功能，建設現(xiàn)代化國際城市。基礎設施建設要適應北京經(jīng)濟、社會及城市發(fā)展的需要：要能夠突出城市功能與特點；同時，要滿足申辦2008年奧運會和發(fā)展高科技信息產(chǎn)業(yè)等的要求。到2015年，北京市城市基礎設施的總體水平達到中等發(fā)達國家城市水平，在某些指標上，接近當時發(fā)達國家水平。為此，我市計劃“十五”期間在城市基礎設施上預計將投資1800億元左歷。投資重點將集中在解決城市環(huán)境污染、交通擁堵、水資源利用等領域的問題。
　　多年來，我市加大了對污水處理廠的投資和建設。城市污水處理率由1998年的25％，提高到目前的40．6％。但是，仍有近60％的污水未經(jīng)處理、直接排放。與發(fā)達國家城市污水基本得到處理的狀況相比，差距很大。
　　雖然，北京市城市垃圾口處理能力，由1998年的6000噸／日，猛增到去年的8100噸／日。但是，主要還是采用填埋方式，還有近二成的城市生活垃圾，未經(jīng)處理露天堆放；而且城市生活垃圾年均增長率達到1～3％。而發(fā)達國家的城市生活垃圾處理學大多都達到100％。資源短缺，綜合利用及管理水平低下。一方面水資源緊缺，另一方面節(jié)水及水綜合利用大有潛力待挖掘。而且發(fā)達國家的自來水水質好，可以直接飲用。而我市的自來水水質，還不能達到全部直接飲用。
　　目前，全市公路里程達到1.3萬公里。但是，城市人均道路面積仍與國際化大都市差距很大。
　　可以看出，北京市基礎設施將是一個投資領域廣闊、市場空間巨大的投資市場。同時也說明，完成上述繁重而艱巨的基礎設施建設任務；如果不實行進一步的投融資體制改革，廣開投融資渠道，并實行政策扶植，是難以實現(xiàn)的。

二、現(xiàn)行基礎設施投資、建設、運營方式存在的問題

　　“九五”期間我市城市基礎設施投資取得的重大成就，為北京面向新世紀的發(fā)展奠定了堅實基礎。但我們應該清醒地看到，也存在著一些值得注息的問題，其中：政府投資項目管理尚未規(guī)范，《招標投標法》尚未得到貫徹落實，投資效益沒有大的提高；投融資體制改革仍需進一步深化，在基礎設施項目選擇和建設過程中競爭性不強，透明度不高，市場機制在資源配置中的作用仍需進一步加強；建設項目前期工作普遍薄弱和滯后，大項目儲備不足等等。這些問題需要下大力氣解決。
　　在我國傳統(tǒng)體制下，基礎設施的投資、建設、運營完全由政府承擔。政府根據(jù)政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的需求進行預測，制定當年乃至今后若干年的建設計劃然后組織資金、人力和物力進行投資、建設。項目建成以后由政府組織人員進行管理、維護。應當說；在一定時期上述投資、建設和運營管理的方式，對于加快基礎設施項目建設速度，擴大公共服務規(guī)模，起到了決定性的作用。
　　但是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟模式的逐步確立，原有的基礎設施和公用事業(yè)投資、建設和運營模式己不能滿足日益增加的對基礎設施和公共服務事業(yè)的需求。其問題主要表現(xiàn)在；投資主體單一，政府財力不足。
　　例如2000年北京市的財政收入為324.4億元，財政支出為407.4億元，2001年的預算草案為財政收入376.6億元，財政支出40.1億元，分別比上年增長10％和8％。可以看出，財政收入增長達到10%己經(jīng)是相當高的增長速度了。即便如此；我市每年市財政用于建設的資金大約也只有30億——50億元；而其中用于基礎設施的投資也只有十幾億元，同北京市每年基礎設施建設所需的資金相比，只是杯水車薪。如果利用銀行貸款，由于沒有市場化的還本付息機制，也會形成銀行的不良資產(chǎn)。
　　由于我市基礎設施建設的繁重任務和存在的問題，為促進我市基礎設施的巨大發(fā)展，應積極推進基礎設施投資的改革和創(chuàng)新。

三、繼續(xù)深化城市基礎設施投融資體制改革的推進思路

　　城市基礎設施資金缺口的根本原因在于經(jīng)營性基礎設施項目的市場化機制不充分，使外界參與投資出現(xiàn)瓶頸效應，抑制了企業(yè)間參與經(jīng)營性項目公平競爭的渠道，阻礙了建設資金投入的健康發(fā)展。如：首先是價格體系不完善，價格與價值是脫離的。在中國，因考慮到市政、公用基礎設施的特殊性，其價格的制定是出政府物價部門核準，不是以價值為基準的，不合理的價格機制抑制資金的進入。其二，投資管理體系還不健全。政企不分、權限不清、責任不明等。政府同時行使兩種權力，一方面行使社會行政管理權，具有經(jīng)濟管理職能；另一方面又行使國有資產(chǎn)所有權，具有國有資產(chǎn)經(jīng)營管理者、出資者職能、以行政審批為主要持證的傳統(tǒng)投資機制沒有根本改變，幾年來，投資領域雖有幾次放權，但都是上級政府下放投資項目審批權限，是縱向性的行政性分權：雖己明確規(guī)定競爭性項目投資山企業(yè)自主決策、自擔風險，所需貸款山商業(yè)銀行自主決定、自負盈虧，但這實際上還沒有實現(xiàn)，投資者還沒有成為真正的決策者，“誰投資、誰決策、誰得益、誰擔風險”還沒有真正落實到實處。而且政府部門職能交叉重疊，政出多門，多頭審批，綜合調控制能力弱，難以對全社會投資總量和方向實施有效的調控和引，市場對資源配置的作用也沒有得到充分發(fā)揮。
　　在目前情況下，基礎設施投資體制改革的重點在于拓寬基礎設施的投資渠道，建立基礎設施的投資平臺。建立基礎設施投資平臺包含兩個層面的內容，一是確定進入投資平臺的基礎設施項目的范圍、二是確定投資平臺的規(guī)則。
　　資本的本性決定了進入投資平臺的基礎設施項目必然是經(jīng)營性基礎設施，只有可能產(chǎn)生收益的項目才有可能成為資本追逐的對象；另一方面，基礎設施項目必須是地方政府主導的，只有這樣政府才能在一定范圍內通過價格調整不斷減少乃至在一定領域中消除投資帶來的虧損，為投資建設提供必要的前提。目前在城市基礎設施中地鐵、供水、污水處理、垃圾處理等應屬于經(jīng)營性基礎設施的范疇。我們認為隨著基礎設施投資體制改革力度的不斷加大和基礎設施價格改革的逐步到位，進入投資平臺的基礎設施項目應不斷增加。
　　另一方面，從世界范圍看，基礎設施項目投資的特點是，初始投資量大，只有享受一定的優(yōu)惠或得到政府的補貼才能彌補經(jīng)營虧損，投資才能在一個較長時期內回收。調查表明，在我國，現(xiàn)有的投資渠道難以滿足需要，致使目前許多大城市的基礎設施規(guī)劃不能變?yōu)楝F(xiàn)實、或已經(jīng)上馬的項目不能加快施工進度，迅速竣工使用。而跨越這一障礙的關鍵在于：一是形成完善的基礎設施投資、建設、運營的市場化環(huán)境；二是以新的融資方式和金融工具，打通企業(yè)資本大規(guī)模進入基礎設施建設的渠道；三是以明確的中央和地方政府“政策投入”，刺激國內外各類投資者投資于基礎設施，使其可能形成利潤。我們建議如下：
　　1、基礎設施投資平臺應該具有以下特點：
　 （1）開放性
　　對于經(jīng)營性項目，逐步由政府單一投資主體，轉向在政府政策引導下企業(yè)、民間投資者和外商投資者多元投資主體共同參與投資的有序競爭格局。
　　投資商不應再受其所有制形式和地域性的限制。要打破原有的框框，無論是國有還是私有，中央還是地方，國內還是國外，只要具備投資、建設。運營、償債等條件均可成為我市經(jīng)營性基礎設施項目的投資商，政府的政策應該對所有投資人一視同仁。
　（2）招標法與法人負責制
　　投資商的選擇一般要按照招標的方法，通過公開、公平，公正的競爭招標產(chǎn)生。投資商一旦成為項目業(yè)主法人，在滿足政府（作為用戶代表）要求的前提下，應對基礎設施項目的策劃，融資、建設、運營、償還貸款的全過程負責。
　　（3）回報機制
　　由政府補償和價格兩部分組成。由于價格和政府補償是一種蹺蹺板的關系。因此，從減少財政負擔和推進市場化的角度出發(fā)，政府對經(jīng)營性基礎設施的幾個問題應有足夠的重視和推進的訣心，在考慮社會承受能力的同時努力爭取國家價格政策，逐步建立參照社會平均利潤率的準市場化價格體系。形成消費者負擔的最終格局。
　　首先，在目前價格不能到位的情況下，建立補償基金，對具有合理利潤水平的價格與實際價格之間的差額，進行補償。補償基金的資金來源為；政府建設資金、基礎設施調價增加收人的資金、部分行政性收費（如排污費、垃圾處理費）和生產(chǎn)經(jīng)營補貼。補償基金主要用于直接與問接補償。其補償辦法應以政府文件或條例形式確定下來。
　　其次，同時，通過競爭選擇投資者，發(fā)揮投資企業(yè)在融資方案、組織建設。技術方案及經(jīng)營管理等方面的優(yōu)勢；
　　第三，采取靈活的回報補償方式，政府將給予投資企業(yè)建設和運營項目的特許經(jīng)營權并在稅費、土地開發(fā)、廣告、企業(yè)資本證券化和股本金等方面給予優(yōu)惠。
　　（4）協(xié)調機制
　　項目和投資信息的發(fā)布需要協(xié)調，投資商（尤其是新進入經(jīng)營性基礎設施領域的投資商）與行業(yè)、項目的對按需要協(xié)調、為配合融資而進行的國有資產(chǎn)的調度需要協(xié)調，政府與未來投資商的相互責任也需要協(xié)調。
　　而只有超行業(yè)的協(xié)調機構，如國有資產(chǎn)管理局或專門管理經(jīng)營性基礎設施的委員會，才能支現(xiàn)開放性、競爭性的目標，這是為現(xiàn)實所證明的。
　　（5）風險分擔機制
　　基礎設施投資額大，涉及因素多、建設周期長，必須對未來變數(shù)及由此帶來的風險有充分的意識和事先的考慮。建議對風險分擔考慮以下思路：
　　價格風險，主要由政府與投資者通過有效法律文件的方式約定。
　　利率、匯率風險，由投資商承擔。
　　市場風險，由政府和企業(yè)共同承擔，以企業(yè)承擔為主。
　　不可抗力風險，政府和投資商共同承擔。
　　2、建議市政府采取以下一系列具體措施：
　　為了使這些優(yōu)惠政策能夠落到實處，使投資者能得到應有的回報，需要
　　（1）政府建立補償基金，對中標價格與政府定價之間的差額進行補償。政府將考慮終端消費者的承受能力，確定產(chǎn)品（服務）價格，當確定的價格低于中標價格時，政府就價差給予投資企業(yè)補償，原則上不短于三年；
　　（2）給予投資企業(yè)一定數(shù)量、一定期限的開發(fā)用地，平衡建設資本或成本預算；
　　（3）給予投資企業(yè)在其建設經(jīng)營的項目中一定期限內廣告等方面的特許經(jīng)營權，并鼓勵投資企業(yè)在所建設的基礎設施項目中，開發(fā)旅游。娛樂等文化體育；
　　（4）政府協(xié)助投資企業(yè)申請國外政府及國際金融組織的貸款，并支持投資企業(yè)資本證券化的運作；
　　（5）對于投資規(guī)模很大并在短期內難以回收資金的項目，政府可投入一定數(shù)量股本金，參與企業(yè)投資與經(jīng)營；
　　（6）政府為投資者協(xié)調項目建設和運行過程中的外部外部相關公用條件。
　　通過以上措施的實行，對于經(jīng)營性基礎設施投資來說，一個“準市場”的投資經(jīng)營環(huán)境己初步建立，雖然各項措施的完全實行還需要一定時時間，就措施本身而言也還需要不斷的完善，但措施本身已經(jīng)指明了基礎設施投資體制改革的方向。基礎設施投資本身就具有回報穩(wěn)定的特點，在“準市場”的框架內，可以通過一系列政策、協(xié)議保證投資者可靠的回報，風險小，因此，建立基礎設施投資平臺為尋求出路的企業(yè)和社會資金提供了可靠的收益保證。
　　3、解決問題的根本方式應當是：
　　（1）制定基礎設施和公用事業(yè)投資的管理法規(guī)，確定投資與運營商的權利和義務。
　　（2）建立基礎設施投資的回報體系。
　　（3）公用事業(yè)所提供商品和服務的收費按照市場供求的關系確定。
　　（4）政府組建專家委員會核定公用事業(yè)的投資和運營成本，規(guī)范公用事業(yè)投資運營商的利潤水平。
　　（5）在市場化的過渡期，政府建立補償基金，對中標價格與政府定價之間的差額進行補償。
　　4、在基礎設施運營企業(yè)中建立現(xiàn)代企業(yè)制度
　　（1）確定政府主要作為基礎設施和公用事業(yè)行業(yè)的管理者、調控者和用戶代表，而不是完全的直接的供給者
　　（2）公用事業(yè)的運營管理企業(yè)逐步脫離政府的財政補貼，自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算、科學管理。
　　（3）按現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立企業(yè)法人治理結構。
　　5、強化政府職能轉變、改善并創(chuàng)造優(yōu)良的投資軟環(huán)境
　　政府可以通過增強規(guī)劃、監(jiān)督、調控的職能，增強政策的透明度，完善基礎設施投資領域的政策法規(guī)體系。打破壟斷促進競爭，建立統(tǒng)一開放的市場體系和規(guī)則等手段。逐步理順價格，為基礎設施的建設創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
　　 6、政府應加強對國內基礎設施投資企業(yè)的培育和扶持，以識強其參與國際競爭的實力
　　 我國正在推進基礎設施和公用事業(yè)的市場化 根據(jù)世界貿(mào)易組織（WTO）市場開放的宗旨、國民待遇原則和政府采購協(xié)議等框架文件，政府在開放基礎設施和公用事業(yè)市場時，國內投資商將不會享受到比國外投資商更優(yōu)惠的優(yōu)先權。從這個意義卜說，迅速發(fā)展壯大國內從事基礎設施和公用事業(yè)投資、建設和運營企業(yè)的綜合競爭實力，形成有競爭力的市場投資主體顯得極為迫切。

四、城市基礎設施投融資體制改革的范例

　　北京首創(chuàng)股份有限公司的上市標志著北京城市基礎設施投融資體制改革邁出了重要的一步。首創(chuàng)股份借助強大的籌資能力，重點實施“通過投資、建設。經(jīng)營管理北京市基礎設施經(jīng)營性項目，運用資本運營手段，建立基礎設施項目市場化的運作體系，不斷尋求優(yōu)質經(jīng)營性基礎設施項目”的發(fā)展戰(zhàn)略，努力將公司建成為該領域位居前列的資本運營企業(yè)，逐步成為北京市城市基礎設施建設投資和融資的主體。
　　隨著中國加入WTO的臨近，首創(chuàng)股份與市排水集團合作，通過重組搶占市場先機，形成強強聯(lián)合的最佳組合。經(jīng)過資產(chǎn)重組，實現(xiàn)了資源互補。融合資金、技術、管理的優(yōu)勢提升各自的核心競爭力。市排水集團可以利用自身污水處理的市場運作經(jīng)驗，加強管理，節(jié)約成本提高效率，增強行水處理項目的盈利能力；首創(chuàng)股份可以在排水集團主導下，充分發(fā)揮其資金優(yōu)勢以及資本市場運作的能力，提供和募集低成本資金，配合排水集團完成擴建投資 從而減輕政府投資壓力，既可減少財政對企業(yè)的補貼，政府又不必承擔日后向銀行還本付息的壓力。
　　新公司將以北京新建污水處理廠為契機，通過與國內外優(yōu)秀的水務公司合作，逐步摸索市場化的污水處理運作經(jīng)驗。公司將利用充足的資金以及積累的較為豐富的污水處理項目運作經(jīng)驗和在國內市場較高的知名度，逐步拓展國內市場，展開兼并、重組、聯(lián)合經(jīng)營等資本運營，樹立企業(yè)在國內污水處理領域的龍頭地位。
　　新公司將定位于負責污水處理廠項目投資、建設、運營管理為一體的、全國最大的污水處理企業(yè)集團；利用資本運營手段，一方面為北京市污水處理事業(yè)提供足額、低成本的寶貴資金；另一方面隨著公司在資本市場規(guī)范動作，將在很大程度上推動北京市污水處理事業(yè)的市場化進程，迅速提升新公司在國內、國際的知名度，并借助與國外跨國水務集團建立戰(zhàn)略合作伙伴關系，借助其豐富的水務市場運作經(jīng)驗以及自身的不斷積累和發(fā)展壯大；找準切入點，逐步形成一個國際知名的大型跨國水務集團。
　　可以說，首創(chuàng)股份的此次重組之舉，又一次推動了北京市基礎設施投融資體制改革的進程，為北京市城市基礎設施投融資體制改革做出了有益探索和勇敢嘗試。