楊汝均
中國國際工程咨詢公

　　按照我國目前的建設(shè)項目審批程序，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的前期工作應(yīng)主要包括兩個階段：編寫項目建議書或進(jìn)行預(yù)(初步)可行性研究階段，可行性研究階段和編制招標(biāo)文件(初步設(shè)計、設(shè)備采購、工程施工招標(biāo)等)階段。每個階段的成果均需報送有關(guān)主管部門審批。
　　編寫項目建議書或進(jìn)行預(yù)(初步)可行性研究階段 在該階段，主要根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的近、遠(yuǎn)期規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃、在充分調(diào)查現(xiàn)狀和目前存在問題的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要和可能，提出需要進(jìn)行可行性研究的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。在該階段中應(yīng)進(jìn)行深入調(diào)查研究，盡可能掌握具體詳盡的歷史和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)；對于存在的問題，要在事實和數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析，找出問題發(fā)生的原因和可能解決的途徑；在城市總體規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃的框架內(nèi)，在對建設(shè)地點(diǎn)進(jìn)行踏勘和初步方案比較的基礎(chǔ)上提出需要的建設(shè)項目工程內(nèi)容；最后對提出的建設(shè)項目進(jìn)行投資估算、提出融資(資金籌措)設(shè)想方案、初步經(jīng)濟(jì)評價，并完成項目建議書或預(yù)(初步)可行性研究報告。項目建議書或預(yù)(初步)可行性研究報告中重點(diǎn)是論述項目建設(shè)的必要性、初步方案比較和擬建設(shè)的工程內(nèi)容、投資估算、融資設(shè)想和初步濟(jì)評價結(jié)果。
　　可行性研究和編制招標(biāo)文件(初步設(shè)計招標(biāo)、設(shè)備采購招標(biāo)、工程施工招標(biāo)等招標(biāo)文件的編制)階段 城市基礎(chǔ)設(shè)施可行性研究的任務(wù)是：根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃論證已批準(zhǔn)的項目建議書所提出的建設(shè)項目在技術(shù)、工程和經(jīng)濟(jì)上是否合理可行；其中最重要的部分是通過多方案技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較，進(jìn)行全面分析和論證，對所建設(shè)的建設(shè)項目是否可行作出具體評價。該階段的最終成果——可行性研究報告將作為是否建設(shè)項目建議書所提出的擬建工程的主要決策依據(jù)。可行性研究的結(jié)果可以是肯定的也可以是否定的，如果結(jié)果是肯定的，則在可行性研究報告經(jīng)過評估和得到批準(zhǔn)后，可以作為進(jìn)行初步設(shè)計和編制招標(biāo)文件的依據(jù)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的可行性研究應(yīng)該遵循我國相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，并符合行業(yè)主管部門有關(guān)可行性研究的要求；還可參考2002年3月由中國電力出版社出版發(fā)行的《投資項目可行性研究指南(試用版)》。
　　根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第三條的規(guī)定，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)。2001年6月國家計委第9號令發(fā)布了《建設(shè)項目可行性研究報告增加招標(biāo)內(nèi)容以及核準(zhǔn)如標(biāo)事項暫行規(guī)定》。該規(guī)定要求對依法必須進(jìn)行招標(biāo)的各類工程建設(shè)項目，在可行性研究報告中增加招標(biāo)內(nèi)容(包括具體招標(biāo)范圍、擬采用的組織形式和招標(biāo)方式、其它有關(guān)內(nèi)容等，詳見文件)，并需將增加的招標(biāo)內(nèi)容作為可行性研究報告附件一同報送審批。審批部門在批準(zhǔn)項目可行性研究報告時將可行性研究報告所附招標(biāo)內(nèi)容提出核準(zhǔn)或不予核準(zhǔn)的意見。建設(shè)單位必須遵循核準(zhǔn)的招標(biāo)范圍、招標(biāo)組織形式和招標(biāo)方式開展招標(biāo)活動。
　　招標(biāo)人在項目可行性研究報告得到批準(zhǔn)和招標(biāo)內(nèi)容被核準(zhǔn)后，一般應(yīng)在發(fā)布招標(biāo)公告或發(fā)出招標(biāo)邀請書前，根據(jù)項目特點(diǎn)和要求以及核準(zhǔn)的招標(biāo)內(nèi)容編制招標(biāo)文件。
　　項目建議書編寫或預(yù)(初步)可行性研究
　　項目建議書或(初步)可行性研究報告編制和審批階段一般稱其為立項階段。該階段工作的主要目的是決策部門提供足以能下決心進(jìn)行項目可行性研究的報告。對于城市污水處理設(shè)施建設(shè)項目，本人認(rèn)為在立項階段(項目建議書或預(yù)可行性研究報告)主要應(yīng)回答以下問題：
　　為什么要建設(shè)所提出的項目，項目目標(biāo)是什么(如為實施各相關(guān)規(guī)劃要求，為提高城市污水率、改善城市水環(huán)境和被城市污水污染的水體水質(zhì)等等)?
　　項目的建設(shè)規(guī)模多大(如擬建污水處理廠的日處理能力等)?擬建工程方案和主要內(nèi)容是什么(如擬建污水收集系統(tǒng)總體方案、需建設(shè)多少污水截流管和污水干管、建幾個污水處理廠，各采用什么處理工藝等等)?
　　擬建項目需要多少資金(投資估算)以及資金如何籌集(初步融資方案)?是否值得建設(shè)該項目，即項目的效益是什么(經(jīng)濟(jì)評價、社會評價等)?（1）必須充分收集項目建設(shè)的依據(jù)，包括以下幾個方面：
　　——相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，主要是水環(huán)境保護(hù)和水污染控制相關(guān)的國家和地方法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。
　　———流域、區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，主要是水體(地表和地下水體) 環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；城市總體規(guī)劃，及其相關(guān)專項規(guī)劃(城市水資源綜合利用規(guī)劃、水利規(guī)劃、給水規(guī)劃、排水規(guī)劃、水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城市污水治理實施規(guī)劃等等)。
　　———相關(guān)設(shè)計規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，主要是與水環(huán)境治理、給水排水工程等設(shè)計有關(guān)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。
　　———與排水管道、有關(guān)污水處理設(shè)施建設(shè)的投資估算編制規(guī)定、估算指標(biāo)、有關(guān)融資的法規(guī)、經(jīng)濟(jì)評價和社會評價等的評價方法等等。
　　(2)必須對現(xiàn)狀和目前存在的主要問題有深刻認(rèn)識，主要包括：
　　———城市給水現(xiàn)狀和問題(包括水源，供水設(shè)施分布、數(shù)量和能力，各類用水的實際用水量情況，節(jié)水現(xiàn)狀，用水發(fā)展趨勢等現(xiàn)狀和問題)。
　　———城市排水現(xiàn)狀和問題(包括城市排水系統(tǒng)現(xiàn)狀，雨、污水收集和排放現(xiàn)狀，各類污水實際排放量、污水水質(zhì)、管理和治理現(xiàn)狀、現(xiàn)有污水處理設(shè)施的設(shè)計規(guī)模和實際運(yùn)行情況等現(xiàn)狀和問題)。
　　———城市環(huán)境現(xiàn)狀和問題(包括地表和地下水體污染現(xiàn)狀和已采取的污染治理措施等的現(xiàn)狀和問題)。
　　———由于城市污水處理設(shè)施不足，對社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)帶來的問題(如對投資環(huán)境的影響、對居民生活和身體健康的影響、對下游地區(qū)的影響等等)。
　　(3)城市污水治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須在對現(xiàn)狀有透徹了解和分析的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分階段實施的原則進(jìn)行建設(shè)。特別要注意認(rèn)真貫徹由建設(shè)部、國家環(huán)保總局和科技部2002年5月下發(fā)的《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》，從可能達(dá)到的建設(shè)條件出發(fā)，分析近期必須盡快解決的問題。在此基礎(chǔ)上通過近、遠(yuǎn)期目標(biāo)的相關(guān)分析，提出本項目建設(shè)目標(biāo)。需注意的主要問題有：
　　———按照各相關(guān)規(guī)劃要求，做到規(guī)劃先行，合理確定污水處理設(shè)施的布局，并優(yōu)先安排城市污水收集系統(tǒng)的建設(shè)。
　　———污水處理設(shè)施的建設(shè)必須與污水收集系統(tǒng)可能實現(xiàn)的收集污水總量相協(xié)調(diào)，避免過分超前建設(shè)污水處理設(shè)施。
　　(4)應(yīng)以《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》“2.5、城市污水處理設(shè)施建設(shè)，應(yīng)按照遠(yuǎn)期規(guī)劃確定最終規(guī)模，以現(xiàn)狀水量為主要依據(jù)確定近期建設(shè)規(guī)模。”為原則確定城市污水處理設(shè)施的建設(shè)規(guī)模；污水收集系統(tǒng)宜按遠(yuǎn)期污水量進(jìn)行設(shè)計。在確定建設(shè)規(guī)模時應(yīng)注意：
　　——從現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢出發(fā)，對規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
　　改革開放以來，由于我國社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，各個城鎮(zhèn)編制各項規(guī)劃需要不斷修訂。然而，規(guī)劃的修訂需要一定的時間間隔，規(guī)劃跟不上發(fā)展變化是普遍存在的現(xiàn)象。因此，在論證項目建設(shè)規(guī)模時，必須從實際出安，實事求是對某些規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。在我們評估過的項目中普遍性問題是建議的污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)模偏大，值得引起注意。
　　———城市污水收集系統(tǒng)的建設(shè)規(guī)模，應(yīng)該與現(xiàn)有街坊、小區(qū)內(nèi)污水收集系統(tǒng)相協(xié)調(diào)。必須注意截流干管和污水收集干管的合理分期建設(shè)安排，以避免截流干管和污水干管的長期低負(fù)荷運(yùn)行，在污水干管設(shè)計中一定要校核近期污水管內(nèi)流速。
　　(5)在《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》中專門有一節(jié)“4.1 工藝選擇準(zhǔn)則”，提出了城市污水處理工藝選擇需遵循的基本準(zhǔn)則。需要強(qiáng)調(diào)注意的問題有：
　　——搞清進(jìn)入污水處理廠的原污水水質(zhì)和處理目標(biāo)要求、估計污泥產(chǎn)量和性狀是選擇好處理工藝(包括污水處理工藝、污泥處理和處置工藝等)的基礎(chǔ)條件。
　　——污水處理工藝選擇應(yīng)在搞清水質(zhì)工作的基礎(chǔ)上，從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)(自然條件和其它建設(shè)條件、經(jīng)濟(jì)條件、運(yùn)行管理經(jīng)驗等等)，經(jīng)過初步技術(shù)經(jīng)濟(jì)比選，選擇經(jīng)濟(jì)適用工藝。要特別注意所選擇的工藝應(yīng)便于維護(hù)維修和管理、能夠長期安全可靠運(yùn)行、達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)要求，不要盲目追求“先進(jìn)”。
　　(6)投資估算要按照工程需要、依據(jù)相關(guān)規(guī)定和估算指標(biāo)、實事求是、打足并適當(dāng)留有余地；同時，不要為了爭取資金等原因高估冒算。為了在可行性研究階段能較順利地落實融資方案(資金籌措方案)，在立項階段就需要對各種可能的融資方案進(jìn)行初步分析，在此基礎(chǔ)上提出供下階段研究的融資方案。在研究融資方案時需注意各類資金來源的可行性、供應(yīng)是否充足、融資成本是否比較低。對于城市污水處理設(shè)施，需更多地注意當(dāng)?shù)貙嵤┪鬯幚懋a(chǎn)業(yè)化的進(jìn)展情況，特別要關(guān)注體制改革進(jìn)程、現(xiàn)行污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)是否合理(如尚不合理，是否可在近期得到改善)、污水處理收費(fèi)制度是否建立和能否有效運(yùn)作、以及是否具備采取BOT方式、政府權(quán)合資建設(shè)方式等投資方式的條件等。
　　(7)根據(jù)《國家計委、建設(shè)部、國家環(huán)保總局關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，推進(jìn)城市污水處理產(chǎn)業(yè)化的方向是：改革價格機(jī)制和管理機(jī)制，鼓勵各類所有制經(jīng)濟(jì)積極參與投資和經(jīng)營，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的投融資及運(yùn)營管理體制，實現(xiàn)投資多元化、運(yùn)營主體企業(yè)化、運(yùn)營管理市場化，形成開放式、競爭性的建設(shè)運(yùn)營管理格局。因此，需要在立項階段就做好初步的財務(wù)評價。
　　項目可行性研究
　　在項目建議書或預(yù)可行性報告得到批準(zhǔn)后，即可根據(jù)批復(fù)意見開展項目的可行性研究。可行性研究的成果———可行性研究報告是投資者進(jìn)行最終決策的重要依據(jù)。在可行性研究階段需要深入論證必要性、規(guī)模、擬建工程內(nèi)容和方案，實事求是做好投資估算，通過深入比較推薦融資方案，對于項目建設(shè)作出全面的社會、經(jīng)濟(jì)評價，對項目建議書提出的建設(shè)項目是否可行做出評價。對于城市污水處理設(shè)施需注意的主要問題和在立項階段是基本一致的，一致之處在此不再重復(fù)，以下就在可行性研究階段需要特別注意的一些問題進(jìn)行討論：
　　(1)為保證可行性研究的質(zhì)量，需要占有充分、可靠的信息和數(shù)據(jù)。特別是一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展數(shù)據(jù)、城市給水?dāng)?shù)據(jù)(供水量、實際用水量)、城市排水?dāng)?shù)據(jù)(已有排水管道、現(xiàn)狀已收集的污水量、城市污水水質(zhì))、城市水環(huán)境數(shù)據(jù)(有關(guān)水系水文數(shù)據(jù)、水質(zhì)數(shù)據(jù)，受城市污水污染的水體水質(zhì)數(shù)據(jù)和評價等等)、氣象數(shù)據(jù)、建設(shè)場地的工程地質(zhì)和水文地質(zhì)條件及其具體數(shù)據(jù)等等。
　　(2)可行性研究要根據(jù)最新的情況和數(shù)據(jù)對項目建設(shè)必要性進(jìn)行深入論證。由于近年來我國各地城市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也呈快速增長，從開始研究立項到立項得到批準(zhǔn)的時段內(nèi)可能出現(xiàn)很多新情況，因此可行性研究階段必須再次對項目建設(shè)必要性進(jìn)行深入論證。
　　(3)出于與上述相同的理由，可行性研究階段必須用于多種預(yù)測方法預(yù)測核定近、遠(yuǎn)期污水量，并在預(yù)測的基礎(chǔ)上從實際出發(fā)認(rèn)定項目建設(shè)的規(guī)模。在該階段還應(yīng)根據(jù)最新的實測數(shù)據(jù)確定進(jìn)入污水處理廠的原污水水質(zhì)，根據(jù)環(huán)保要求確定出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。
　　(4)推薦的城市污水治理總體系統(tǒng)方案、污水收集系統(tǒng)方案，污水處理系統(tǒng)(包括污泥處理和處置)方案，必須是經(jīng)過兩個以上方案技術(shù)比較后的臨界狀態(tài)優(yōu)方案。項目中的每一分項工程內(nèi)容也需在多方案技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較的基礎(chǔ)上提出推薦方案(如收集系統(tǒng)中各污水收集干管、截流干管的線路走向、管材選用等；處理系統(tǒng)中的廠址選擇、處理工藝選擇、各構(gòu)筑物類型選擇、廠平面布置、工藝流程布置等等)。可行性研究報告中必須描述所有參與比選的方案，以及列出含有數(shù)據(jù)的比選結(jié)果表。對于推薦方案要完成工藝設(shè)計，其主要方面的設(shè)計深度應(yīng)達(dá)到初步設(shè)計深度要求。
　　(5)可行性研究報告必須包含編制要求中提出的全部內(nèi)容。自1983年國家計委頒布《關(guān)于建設(shè)項目進(jìn)行可行性研究的試行管理辦法》以來，隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制日益完善，國家計委已多次下文提出增加可行性研究報告的內(nèi)容要求(如1992年提出增列節(jié)能篇(章、2001年國家計委第9號令提出增加招標(biāo)內(nèi)容等等)，同時各業(yè)務(wù)主管部門也逐步明確了一些行業(yè)的編制要求。因此，在進(jìn)行可行性研究時一定要注意符合新提出的要求。
　　(6)由于在可行性研究報告獲得批準(zhǔn)后即可以開展招標(biāo)準(zhǔn)備工作，因此可行性研究在主要方面需要達(dá)到初步設(shè)計深度，在該階段應(yīng)該列出推薦方案的主要設(shè)備技術(shù)規(guī)格，工程量和三材用量等。
　　(7)在可行性研究階段應(yīng)注意落實與污水處理設(shè)施建設(shè)相關(guān)的建設(shè)條件，如交通、供電、供水、供燃?xì)狻⒐帷⑼ㄓ崱⑻幚砗笪鬯雎贰⑻幚砗笪勰嘧罱K處置出路等。
　　(8)可行性研究階段的投資估算必須符合建設(shè)部1996年發(fā)布的《市政工程科學(xué)研究投資估算編制辦法(試行)》的要求，按照工程實際需要編制。如果使用貸款(國內(nèi)商業(yè)銀行貸款、國際金融組織貸款、外國政府貸款等)，應(yīng)根據(jù)不同的貸款條件計算建設(shè)期利息和其它相關(guān)費(fèi)用。
　　(9)可行性研究階段應(yīng)該在明確項目建設(shè)法人組建方案的基礎(chǔ)上，通過比選推薦并落實融資方案。有商業(yè)銀行貸款的必須有貸款銀行的意向承諾；有政府籌措的資金的，應(yīng)該落實資金具體來源；有企業(yè)自籌資金的，必須在說明企業(yè)近年經(jīng)營狀況和投資能力的基礎(chǔ)上論證企業(yè)自籌資金來源的可操作性。
　　(10)財務(wù)評價一定要實事求是。在進(jìn)行財務(wù)評價時需要特別注意的是合理估計達(dá)產(chǎn)期和正常生產(chǎn)期內(nèi)的成本和經(jīng)營收入，要充分重視盈利能力分析、償債能力分析和不確定性分析，以適應(yīng)推進(jìn)城市污水處理產(chǎn)業(yè)化的要求。