金永祥 吳禮順

　　由于BOT項目通常會在私人部門(通常以專門設立的項目公司的形式)和多個公有部門(通常是政府部門和其控制的國有企業)建立長期性的、復雜的合同關系，BOT項目的成功依賴于政府部門對BOT項目的有效組織，依賴于政府一方各個部門的協調和配合以及政府顧問部門的高質量的工作。BOT項目的組織工作是決定項目進展同時是降低項目前期費用的決定因素。

一、 BOT項目組織的基本結構

　　在基礎設施的BOT項目中，通常采用以下的項目組織結構：
　　組織結構圖：

　　招標委員會
　　招標委員會為項目招標最高決策機構，它一般是經過政府授權為某一項目招標特別設立的臨時機構。招標委員會的主任一般 由項目所在地區或城市的主管領導擔任，成員包括項目設計的各主要政府部門和簽約單位的主要決策人員。由于基礎設施BOT項目設計許多外部的政府條件和承諾，招標委員會的組成應能反映項目結構的特點。
　　一般而言，在中國的BOT項目會涉及到以下的主要政府部門：
　　□行業主管部門（如在城市凈水廠的項目中，主管部門通常是城市的市政管理委員會或城市的建設委員會）
　　□計委（主要的項目審批）
　　□物價局（項目公司產品的定價問題及/或生產要素的價格問題）
　　□土地局（項目用地）
　　□規劃委員會或建設委員會（項目的設計和建設）
　　□財政局（可能的補貼問題和稅費問題）
　　□稅務局（稅收問題）
　　□外管局（外匯問題）
　　□ 項目的國有一方簽約單位及其主管部門招標委員會組成的合理性和成員的權威性，直接影響項目的進度和最終成敗。
　　招標委員會雜子項目初期將批準招標原則，在出售招標文件前批準招標文件，在評標結束后批準評標結果，在談判結束后向中標人授標并與之簽訂項目協議。
　　招標辦公室
　　招標辦公室是招標委員會的常設工作機構，負責項目的日常組織工作。招標辦公室的成員通常為招標委員會的成員單位的具體工作人員，這種安排有利于招標辦公室與招標委員會成員的及時溝通。招標辦公室主任一般 由政府指定的負責運作的只能部門的領導擔任。
　　招標辦公室將在咨詢小組的支持下開展工作，包括為招標委員會準備待批準的文件和投標人進行交流。
　　招標辦公室主要負責項目條件（特別是須政府部門提供的）的實際落實，協調與政府各相關部門和簽約單位的關系。
　　以牽頭顧問為首的顧問班子
　　顧問班子是BOT項目或類似基礎設施項目中不可或缺的角色。融資招標需要招標方和投標方的有效溝通，一般情況下，政府缺少專業知識和經驗，也沒有足夠的時間和精力，都需要顧問的協助。除牽頭顧問外，顧問班子的常見成員包括：
　　□ 技術顧問
　　□ 財務顧問（在某些情況下，其職能由牽頭政府顧問承擔）
　　□ 法律顧問（通常包括國內和國際顧問，如果是國際招標項目）
　　顧問小組應是個有機整體，招標辦公室、法律顧問、財務顧問和技術顧問的工作應該協調一致，前頭顧問應保證實現這一點。
　　顧問班子將就項目結構的設計等問題提供咨詢意見，起草招標文件以及回答關系的問題。在顧問班子中，牽頭顧問起主導作用，類似上市或購并項目中的投資銀行的地位。牽頭顧問的作用體現在：
　　□ 設計項目的整體結構，包括項目的邊界條件。由于BOT項目結構的設計牽扯方方面面的問題，它要求牽頭顧問熟悉類似項目的運作規律和國際慣例，具有良好的餓項目全局觀、豐富的項目經驗，同時好的牽頭顧問會針對特定的項目條件，實現項目某些創新，它要求牽頭顧問具有將國際慣例與本土環境對接的能力及對未來政府政策走向的恰當把握。
　　□ 確定項目結構的主要問題和解決方案，執導法律顧問編制標書，協助招標辦公室審閱招標文件。
　　□ 制定評標原則并組織評標和編制評標報告，供決策。
　　□ 確定項目談判要點、策略和工作計劃。
　　□ 在談判中，就出現的問題提供分析和解決方案供決策，同時把握談判的進程。
　　□ 如需要，在項目融資環節，組織或協助配合盡職調查工作。
　　□ 分析和確定項目所須的外部條件和政府一方各部門的配合，協助招標辦公室對內的協調工作。
　　□ 領導和協調顧問班子的工作，表現在：
　　　· 制定詳細工作計劃，并保證按計劃完成。
　　　· 將項目結構涉及的主要問題分解或翻譯成特定的專業問題，交由各顧問分析和提出解決方案。
　　　· 在各顧問的意見的基礎上，進行意見的綜合分析和平衡，形成對項目的整體影響或凈影響。
　　　· 保證專業顧問的工作與整個項目的進度一致。
　　財務顧問在大型國際BOT項目招標中一般需聘請，以提高項目的吸引力和信用。在國內BOT項目招標時，牽頭的政府顧問一般充當財務顧問的角色（前提是由投資咨詢公司擔任牽頭顧問），財務顧問的作用主要是：
　　1、 對項目結構的財務可行性提出咨詢意見或參與設計項目結構。
　　2、 制定評標的財務標準。
　　3、 提供對投標人標書的財務評價報告。
　　4、 談判期間，就談判問題的財務影戲哪個提供咨詢。
　　在BOT項目中，由于較大程度的使用銀行貸款，因此設計出能滿足貸款銀行要求的項目結構是項目能否成功的一個關鍵因素。分析貸款銀行的要求（如對項目自有資本金的比例，未來現金流的數量和穩定性的，要求的最低的償債概率等），結合項目的具體情況和中國特有的餓項目外部條件（如價格管制等），設計和調整項目的財務結構，也是財務顧問的一個重要的任務。財務顧問 有時也需就稅務問題提出咨詢意見。
　　法律顧問也是顧問小組的成員，在國際招標項目中，往往還會聘請國際法律顧問。法律顧問的作用主要有：
　　1、 對項目結構和方案的法律可行性發表意見。
　　2、 對項目及合同條款的合法性提出法律意見。
　　3、 根據投資顧問提出的商務原則起草招標文件。
　　其具體的工作有：
　　1、 在項目設計階段，明確項目結構涉及的主要法律問題、障礙和解決方式。
　　2、 提供評標的法律意見。
　　3、 在談判期間，就提出問題或方案的法律影響發表意見。
　　4、 負責法律文件的編制。
　　牽頭政府顧問與法律顧問的有效分工，將提高項目的效率和質量。國內很多項目單位為了節約前期費用，由投資顧問替代法律顧問是不可取的，投資顧問不應對項目的法律符合性提意見。投資顧問和法律顧問的分工是必然的，符合時常經濟法制性的本質，將有效保護客戶利益。
　　技術顧問也是政府顧問的重要成員，技術顧問的重要作用是通過技術要求的約定，保證項目的設計和建設能滿足政府對可靠和安全的餓公用產品供給的要求，也應適當的保證在BOT項目的移交時，政府能接受的餓是可正常運轉的公用設施。
　　技術顧問的具體工作包括：
　　1、 提出項目的技術要求。
　　2、 起草招標文件中的技術文件。
　　3、 提沖對標書的技術評價報告。
　　4、 談判期間，就技術問題的影響提供咨詢。
　　BOT項目各組織單位之間的協調
　　政府一方（包括與顧問班子）利益和工作的協調是大型基礎設施項目組織能否成功的關鍵，BOT項目也不例外。由于投資放的報價是給予對項目風險整體奉賢判斷后的一攬子提出的，因此項目設計和組織工作的目標就是降低項目的整體風險，以實現對方報價的最低。實現上述目標需要：
　　□ 項目的招標辦公室和牽頭顧問，明晰項目的整體風險和具體的風險的分配，了解政府一方局部的利益的變化對項目整體風險的凈影響，從全局的角度制訂最優的方案。
　　□ 招標辦公室和牽頭顧問具備高潮的解釋和說服能力。
　　□ 對部分簽約單位為實現項目整體最優，而犧牲部分局部利益，政府應予以承認并有適當的補償安排，以減輕項目單位參與項目的積極性。

二、BOT項目組織的經驗

　　根據參與的項目實際經驗，我們認為政府在BOT項目的餓組織中，應注意以下幾點：
　　□ 保持招標委員會成員，特別是招標辦公室主任的連續性。
　　□ 招標辦公室領導的特殊地位，出任的人選應具有極強的組織能力，同時能與顧問班子高效合作。
　　□ 牽頭顧問的選擇。牽頭顧問的選擇應取決于其經驗和解決實際問題的能力。好的餓牽頭顧問的貢獻遠遠大于使用蹩腳顧問的咨詢費節約。
　　□ 顧問班子的領導和分工。顧問班子應在前頭顧問的領導下，具有明確的餓專業分工。多家顧問同時對招標委員會負責將不利于項目的餓順利推進，增加標辦協調顧問工作的工作量。
　　□ 招標辦公室和牽頭顧問應明確投資人和銀行的資料要求，充分和恰當的資料的提供是解決投資人對項目不確定性認識的餓一個主要對策，它往往能在政府不做實質性的讓步的情況下，爭取更大的利益。