趙玉華 傅金祥 馬興冠
沈陽建筑工程學(xué)院，沈陽市，110168

　　摘要：在詳細調(diào)查研究基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)行水價政策存在的主要弊端和問題。管理體制混亂導(dǎo)致價格關(guān)系混亂，供水企業(yè)與政府職責(zé)不清，職能交叉錯位；水價制定依據(jù)不合理，隨意性大，水價偏低，不能充分調(diào)動用水者節(jié)水的積極性，而經(jīng)營虧損致使企業(yè)難以發(fā)展；水價體系結(jié)構(gòu)單一，起不到調(diào)節(jié)供給和需求的作用。指出改革現(xiàn)行水價結(jié)構(gòu)，建立和完善水價體系是制定合理的水價政策和水價形成機制的核心內(nèi)容。提出改革現(xiàn)行水價政策和水價形成機制建議：供水管理走企業(yè)化經(jīng)營模式，水價管理實行政府控制與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合雙機制并舉模式，水價體系實行多層次分類水價。
　　關(guān)鍵詞：水資源；水價政策；水價機制；水價結(jié)構(gòu)體系

　　我國水資源管理中一個亟待解決的問題是水價政策極不合理，水價形成機制不完善，多數(shù)地區(qū)水價偏低，甚至與節(jié)水、治污和水資源合理調(diào)配的利用戰(zhàn)略背道而馳，這勢必會阻礙水資源的可持續(xù)利用。因此，應(yīng)改革現(xiàn)行水價政策，建立和完善水價形成機制。

1 水價政策及水價機制現(xiàn)狀

　　由于歷史原因和供水行業(yè)的特殊性，我國水行業(yè)基本上沿襲了計劃經(jīng)濟模式，市場經(jīng)濟意識極弱。1985年國務(wù)院頒布了《水利工程水費核訂計收和管理辦法》，提出按成本核訂水費的方法，為水費改革提供了政策依據(jù)。但是，全國大部分地區(qū)據(jù)此重新制訂的水費仍低于成本，基本屬于低價供水。近年來，北方地區(qū)出現(xiàn)了連續(xù)干旱年份，水資源供需矛盾十分突出。全國668座城市有400多座缺水。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷深化，水價政策調(diào)整和改革呼聲的不斷提高，1998年國家計委、建設(shè)部聯(lián)合頒布了《城市水價格管理辦法》，2000年年底國家計委下發(fā)了改革水價促進節(jié)約用水指導(dǎo)意見的通知，提出了改革水價機制促進節(jié)約用水的有關(guān)政策措施。在此政策指導(dǎo)下，全國開始了對水價機制改革的研究，并對水價進行了調(diào)整。2000年遼寧省水利部門調(diào)整了原水價格，農(nóng)業(yè)用水由0.04元/m³調(diào)整到0.05元/m³，城鎮(zhèn)生活用水由0.18元/m³調(diào)整到0.27元/m³，工業(yè)用水由0.22元/m³調(diào)整到0.32元/m³。城鎮(zhèn)供水企業(yè)的自來水價格普遍提高20%左右，目前一般為1.00—2.00元/m³。現(xiàn)在，遼寧省原水價格和自來水價格較過去有一定程度的提高，多年長期不變的福利型水價狀態(tài)已經(jīng)打破。但每次調(diào)高形成的新價格所體現(xiàn)的企業(yè)資產(chǎn)利潤率水平，大多不能達到企業(yè)自我發(fā)展應(yīng)有的最低限度。

2 現(xiàn)行水價政策存在的主要問題

2.1 管理體制混亂
　　目前，全國多數(shù)地區(qū)水資源管理體制的所有權(quán)、行政權(quán)和經(jīng)營權(quán)混亂。以行政權(quán)、經(jīng)營權(quán)管理代替一切管理。各種權(quán)力關(guān)系缺乏明確的界定，各利益主體之間關(guān)系缺乏協(xié)調(diào)，各部門之間職能相互交叉或重疊，各涉水管理部門內(nèi)部也存在嚴重的政企不分等問題。供水企業(yè)與政府職責(zé)不清，關(guān)系不明確。
　　混亂的水資源管理體制，導(dǎo)致水資源價格關(guān)系混亂，水資源管理和資產(chǎn)管理的價格關(guān)系不清。作為資源，其價格應(yīng)體現(xiàn)國家對資源的所有權(quán)；而作為資產(chǎn)，其價格應(yīng)體現(xiàn)水資源商品資金和勞動的投入。水資源費應(yīng)體現(xiàn)國家所有權(quán)以及國家在水資源開發(fā)利用上的投入，其構(gòu)成應(yīng)體現(xiàn)資源產(chǎn)權(quán)、稀缺性和勞動價值，而水費體現(xiàn)的是水商品生產(chǎn)企業(yè)在水商品生產(chǎn)中所提供的服務(wù)成本。
2.2 水價結(jié)構(gòu)單一
　　目前，盡管個別地區(qū)推行超額罰款或加價制，但遼寧省所實行的價格結(jié)構(gòu)基本是單一計量水價。這種單一的水價結(jié)構(gòu)，不能體現(xiàn)水是一種寶貴的、不可替代的有限資源，不能起到調(diào)節(jié)供給和需求的作用。
　　盡管已經(jīng)實行按用戶類型制定水價，但水價體制仍然很不完善，不能按質(zhì)論價，用戶分類過粗，價格檔次未拉開。對用戶存在不公平現(xiàn)象，價格與所提供的水服務(wù)質(zhì)量不能對應(yīng)。
2.3 水價制定依據(jù)不合理
　　由于水這種商品及供水企業(yè)固有的特殊性，沒有社會平均成本可作參照，其成本費用和價格往往難以實現(xiàn)市場評價和約束。長期以來，對供水企業(yè)的成本控制及價格制定，主要是政府通過計劃實現(xiàn)。雖然也有審查核實過程，但缺乏科學(xué)性和強制性。致使供水企業(yè)自我控制和約束的自覺性不強，成本過高，效率低下。缺乏合理的成本費用評價體系和約束機制，不能科學(xué)地確認供水企業(yè)的合理成本，以此作為制定水價的基礎(chǔ)和依據(jù)，不能用合理水價約束企業(yè)從實際成本向合理成本靠近，以提高盈利水平。
2.4 水價偏低使企業(yè)難以發(fā)展
　　目前，不論是水利部門的原水價格還是自來水價格，總體上水價明顯偏低。水價偏低的負面影響主要有：①價格偏低，不能反映供水的實際價值和水的資源價值，導(dǎo)致經(jīng)濟杠桿作用無效或較弱，不能調(diào)動節(jié)水積極性，勢必造成用水浪費。國內(nèi)外經(jīng)驗證明，通過提高供水價格，可收到極好的節(jié)水效果。20世紀中葉，巴黎水價提高10%，用水量減少5%。美國西部地區(qū)，水價提高5倍，工業(yè)用水量降低50倍。2000年4月，寧夏農(nóng)業(yè)用水價格從0.6分/m³提高到1.2分/m³，一個用水季節(jié)就節(jié)水5×10⁸m³，占常年用水總量的15%。②淡水水價偏低，不利于多渠道開源，難以用經(jīng)濟杠桿去調(diào)節(jié)污水回用、海水淡化與淡水資源之間的合理競爭與配置。③水價偏低，使用水量居高不下，造成排污量大，不利于水污染治理和水環(huán)境污染控制。④水資源費低，導(dǎo)致地下水過量開采。⑤水價偏低，水利部門和城市供水企業(yè)入不敷出，設(shè)施老化，設(shè)備陳舊，缺少資金維修或改造，企業(yè)難以維持正常的運行和再生產(chǎn)發(fā)展，使全國城市供水企業(yè)虧損嚴重，并呈逐年增加趨勢。1990年，接受政府財政補貼后虧損的企業(yè)占16%，1997年上升到32%。1997年全國城市供水企業(yè)扣除政府補貼7.564億元，總虧損額12.28億元。⑥水價偏低，會造成國有資產(chǎn)流失，政府財政收入降低。總之，水價偏低，會造成水資源短缺和水環(huán)境污染的惡性循環(huán)，不利于水資源的合理開發(fā)、利用和保護。

3 水價政策和水價形成機制改革建議

3.1 實行成本水價機制
　　改革供水管理體制，走企業(yè)化經(jīng)營之路，是建立合理的水價形成機制的必要基礎(chǔ)和前提。目前供水管理體制混亂和不順，是建立合理水價形成機制的最大障礙。應(yīng)轉(zhuǎn)變機制，按照“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”的目標和原則，明確政府和供水企業(yè)的職責(zé)及相互關(guān)系，確立供水企業(yè)的企業(yè)化經(jīng)營模式，使企業(yè)按“自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束”的機制運營。對現(xiàn)有供水企業(yè)進行整合，實行企業(yè)化經(jīng)營，并逐步通過招投標的方式選擇供水公司。通過引入競爭機制，促進集約化經(jīng)營，約束生產(chǎn)成本和費用。
　　合理的水價形成機制必須使水價真正體現(xiàn)成本補償、合理收益的原則，體現(xiàn)一般商品的價值規(guī)律，同時也體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策。成本費用必須完整、真實、客觀。
3.2實行政府控制與市場調(diào)節(jié)雙機制水價管理模式
　　在水價制定、形成和實施的全過程中，應(yīng)采取在政府宏觀調(diào)控指導(dǎo)下，適當(dāng)發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用的管理模式。這是制定科學(xué)合理水價政策和水價形成機制的基礎(chǔ)。
　　采用政府宏觀控制與市場相結(jié)合的雙機制并舉的水價管理模式，是由水資源和水商品的特殊性決定的，①水是一種天然的公有資源，與人類的生活和生產(chǎn)密切相關(guān)。政府作為國家行為的主體有權(quán)代表水資源所有權(quán)的全體對水資源進行管理。②供水行業(yè)帶有較強的壟斷性質(zhì)，水作為一種商品進入的是一種政府通過特許經(jīng)營管制的不完全市場。水價不可能完全直接通過市場機制形成和調(diào)節(jié)，更不可能允許供水企業(yè)自行定價而獲取壟斷利潤。③水行業(yè)的社會公益性與市場經(jīng)濟性雙重性質(zhì)決定了雙機制并舉的水價管理模式。既要使公眾（消費者）的相關(guān)權(quán)益得到合法有效的保護，又要使供水企業(yè)能按市場經(jīng)濟規(guī)律正常運營，有條件實現(xiàn)自我發(fā)展循環(huán)。
　　這種既遵守價值法則又發(fā)揮政府職能作用的雙機制并舉的水價管理模式，是一種特殊機制，可完全有效地監(jiān)管供水這一特殊行業(yè)，有效約束水價，規(guī)范水價的形成，有效運用水價這一經(jīng)濟杠桿制約企業(yè)的成本費用和調(diào)節(jié)供求關(guān)系，控制水資源的濫用和浪費。

事實上，1998年建設(shè)部、國家計委出臺的中國第一個水價管理規(guī)章及第一個城市公用事業(yè)價格管理規(guī)章《城市供水價格管理辦法》已經(jīng)遵循了雙機制并舉的水價管理模式。水價管理定價的程序是：先由供水企業(yè)根據(jù)自己的管理情況提出一個參考價格，再提交由政府、公眾和供水企業(yè)組成的聽證會討論，最后由物價局核定。張家口、成都和福州作為水價改革首批試點城市，取得了水價改革經(jīng)驗。
3.3 實行多層次分類水價
　　改革現(xiàn)行的水價結(jié)構(gòu)，建立和完善水價體系，是制定合理水價政策和水價形成機制的核心內(nèi)容。水資源開發(fā)利用及保護過程的復(fù)雜性，水資源類型的多樣性，水的公有資源性和水商品市場的不完全性等原因，決定了水價結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。多層次分類水價結(jié)構(gòu)體系見圖1。
3.3.1 按水社會循環(huán)分類的結(jié)構(gòu)體系
　　①資源水價
　　資源水價是體現(xiàn)水資源價值的價格，包括對水資源耗費的補償，對水生態(tài)影響的補償，對水資源保護及其技術(shù)進步投入的補償。資源水價應(yīng)通過征收水資源費（稅）來體現(xiàn)。水資源費應(yīng)是法定價格，不隨市場變化，但要逐步適時、適地、適度地提高征收標準，并建立預(yù)警制度。
　　②環(huán)境水價
　　環(huán)境水價是水污染治理和水環(huán)境保護所的代價。取自天然水源的潔凈水使用后成為污水，若不處理達到相應(yīng)排放標準，必然污染公共水環(huán)境，因此，污水需凈化處理。環(huán)境水價主要通過征收污水處理費體現(xiàn)。
　　③工程水價
　　工程水價是通過具體的或抽象的物化勞動把資源水加工成產(chǎn)品水，進入市場成為商品水所花費的代價。包括工程費（勘測、設(shè)計和施工等），服務(wù)費（運行、經(jīng)營、管理、維護和修理等），資本費（利息和折舊等）、稅金及合理的利潤。
3.3.2 按水資源類型分類的結(jié)構(gòu)體系
　　按水資源類型進行定價的目的是為了更好地保護水資源。
　　①地表水水價。以地表水為水源的商品水水價。
　　②地下水水價。以地下水為水源的商品水水價。地下水是儲備水資源，根據(jù)優(yōu)先利用可再生資源的原則，應(yīng)鼓勵優(yōu)先使用地表水，對地下水實行保護性高價。
　　③污水凈化水水價。以污水為水源的商品水水價。為促進污水資源化，實現(xiàn)節(jié)水減污多渠道開源的目標，應(yīng)鼓勵污水凈化回用，適當(dāng)降低污水凈化水水價。
　　④海水淡化水水價。以海水為水源的商品水水價。為促進有條件的地區(qū)開發(fā)海水資源，可通過補貼等鼓勵性措施，使之達到和其它水資源相近的價格，參與市場競爭，從而達到促進海水淡化開發(fā)利用的目的。
3.3.3 按用途分類的水價結(jié)構(gòu)體系
　　①農(nóng)業(yè)用水水價。農(nóng)業(yè)用水價格的制定要兼顧以下三方面的能力和利益：一要考慮農(nóng)業(yè)用戶的承受能力，保護農(nóng)民的用水權(quán)力和利益；二要考慮供水企業(yè)的承受能力和政府的補貼能力，保護供水企業(yè)的利益；三要考慮水資源的承載能力，避免水資源浪費，增強農(nóng)民的節(jié)水意識，保護公眾的長遠利益。農(nóng)業(yè)水價的調(diào)整應(yīng)嚴格遵循適時、適地和適度原則，逐漸微提水價，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水。
　　②工業(yè)用水水價。逐步實行計量水價和容量水價相結(jié)合的兩部制水價制度，并采用科學(xué)合理定額下的累進水價。
　　③城鎮(zhèn)生活用水水價。城鎮(zhèn)生活用水價格應(yīng)進一步按用途分成居民用水水價、商業(yè)用水水價、賓館用水水價、特種行業(yè)用水水價，并采用累進水價。
3.3.4 按定價方式分類的水價結(jié)構(gòu)
　　兩部制水價采用計量水價和容量水價相結(jié)合的計費方式。水利工程、城市供水工程和治污工程都可采用二部制水價。
　　①容量水價。容量水價是為用戶準備的最大供水能力的設(shè)施費用，是對工程設(shè)施成本的補償，這種補償根據(jù)用戶的定額或預(yù)定量確定收取。
　　②計量水價。根據(jù)用戶用水量計算的水價。計量水價又可分為單一水價、累進水價和季節(jié)水價。傳統(tǒng)的計量水價主要是單一水價，用水量價格不變。累進水價是按用水量多少定價，用水量越大，價格越高，對于超定額用水實行階梯加價，其目的是通過經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)用水量，促進節(jié)水和減少水環(huán)境污染，以保護短缺的水資源。季節(jié)水價是按季節(jié)對水進行定價，在供需矛盾較大的季節(jié)提高水價，以調(diào)節(jié)用水量緩解供需矛盾。

參考文獻：

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作者簡介：趙玉華（1959-），女，教授，沈陽建筑工程學(xué)院學(xué)術(shù)帶頭人，研究生導(dǎo)師。主要研究方向為水處理理論與技術(shù)。完成了有關(guān)飲用水二次污染控制、水資源可持續(xù)開發(fā)利用、污水土地處理、城市污水深度處理回用、消毒副產(chǎn)物控制、在建水庫水質(zhì)預(yù)測等國家、部省、及市級科研課題18項，多次獲得部省級科技進步獎。　 電話:(024)81566562　　 E-mail：zyh088@sina.com