亞特蘭大水務私有化案例分析

許陽
杭州市自來水總公司

　　摘要：供水行業是公用事業，政府對行業的發展負有不可推卸的責任。1998年11月亞特蘭大市政府決定對供水進行私有化改造，并與某跨國大型水務公司簽訂了20年公私合營合同（public-private partnership）,然而僅過了4年，2003年1月亞特蘭大市政府和水務公司經協商解除了合同，亞特蘭大市政府重新組建水務局接收管理供水系統。本文通過亞特蘭大水務私有化案例的分析，對我國的水務改革提出了建議。
　　2003年，杭州市政府選派官員赴亞特蘭大攻讀公共管理碩士學位，本人有幸入選并對亞特蘭大水務私有化案例進行了跟蹤研究，鑒于國內水務改革的現狀，將有關材料進行了整理，以供國內同行參考。

1、供水概況

　　亞特蘭大市位于美國東部，是喬治亞州的首府，也是可口可樂、CNN等著名公司總部所在地。
　　公私合營以前，亞特蘭大的供排水一直由市政府下屬機構水務局管理運營。水源為地表水，1999年該市共有3個水廠，其中Chattahoochee水廠為24.5萬噸/日,Hemphill水廠為51.5萬噸/日,Fulton水廠為17萬噸/日，總供水能力為93萬噸/日。DN150以上管網長度為3840KM，水表148500只，消防栓21000只，服務面積為1687平方公里，服務人口超過150萬人。水務局共有員工1450人。
　　1998年11月亞特蘭大市政府決定對供水進行私有化改造，并與某跨國大型水務公司簽訂了20年公私合營合同（public-private partnership）,當時是美國最大的供水公私合營合同，然而僅過了4年，2003年1月亞特蘭大市政府和水務公司經協商解除了合同，亞特蘭大市政府重新組建水務局接收管理供水系統。

2、公私合營（public-private partnership）

　　由于管網和供水設施的老化以及城市規模的擴大，據估算1999年至2004年市政府必須投資8.5億美元用于供排水系統的更新改造和擴容，同時水務局的年度運營、設備更新預算為1.15億美元。由于市政府財務狀況不佳和出于政治等方面的考慮，市政府決定不通過水價調整籌款，試圖通過私有化降低運營費用來解決問題并委托專業咨詢公司提出解決方案。但市政府僅給咨詢公司3個月時間做方案，在短時間內咨詢公司提交了報告并提出了4個方案，分別是：
　　1、 小重組方案：維持國營，對部分機構進行重組、改造并對非核心業務外包，類似國內的三產剝離。
　　2、 大重組方案：維持國營，對大部分水務機構進行大的重組壓縮、大部分業務外包，類似國內的減員增效、機構精減。
　　3、 水廠和污水廠的運營全部外包，管網維持國營，其余業務進行重組。類似國內的廠網分離。
　　4、 國有民營、廠網一體整體招標私營。
　　咨詢公司對每個方案進行了分析比較，包括費用、水價、建設資金投入、對用戶和員工的影響等。結論是：在水價不調整的前提下，方案1不可行，方案2可削減年運營費用2500萬美元，方案4可削減年運營費用3500萬美元。方案3介于方案2和方案4之間。但咨詢公司特別指出運營費用的削減和風險是成正比的，實際結果取決于政府各部門間的協調、政府合同管理的能力、監管的專業能力、中標商的實力。1997年10月方案提交后，市政府進行了研究，12月市長拍板選擇了方案4，即對一個污水廠、所有水廠和整個供水管網的運營進行公開招標。并計劃1998年中完成。市政府專門成立了6人的工作委員會負責推進改革。
　　1998年11月，市政府與某跨國大型水務公司簽訂了1999-2018年公私合營合同（public-private partnership），合同共289頁，對各細節進行了明確。主要內容是水務公司負責供水系統的運營和維護，市政府擁有供水系統的產權并按合同按月支付費用，系統的更新費用由市政府支付。市政府成立了由政府官員、前水務局雇員、專家組成的監管小組進行協調監管。水務公司于1999年1月正式接管水務系統。接管后水務公司采用提前退休補償的政策進行了裁員、對部分水廠老化的設備進行了更新從而降低了電耗、藥耗，水質有所提高。
　　2001年底，市政府請咨詢公司對運營情況進行了評估，主要結論是：
　　1、 總體上，公私合營后水質和服務有所提高、運營費用在合同控制范圍內。
　　2、 水費回收率為94.16%, 達不到合同規定的98.5%，導致政府營業收入下降。咨詢公司認為是管網爆管搶修、供水設備維修及時率下降導致部分客戶投訴從而拖欠水費，而搶修不及時的原因是人員的裁減。水務公司認為主要是政府機構，如學校、監獄、房管局等政府機構因撥款不到位拖欠水費；維修的滯后是由于歷年政府投入不足引起管網老化，爆管較多與維修人員的減少無關。
　　3、 水廠的出廠水質良好，但有一個水廠存在PH、濁度超標，水務公司認為是設施老化和投加點不合理形成，已上報計劃要求更新改造，關鍵是市政府要加大投入。
　　4、 水務公司在管網維護、接水、消防栓修理等方面問題較多，引起市民不滿。
　　5、 管網的老化、供水區域的擴大，要求增加搶修人員，將導致運營費用的增加。
　　由于私有化后運營費用的降低未達到預期的效果，水費收入的下降導致市政府各部門與水務公司的摩擦較多，市民投訴上升同時由于市民認為前任市長在水務改革操作中涉嫌腐敗而下臺，2002年新任市長Franklin與水務公司談判后于2003年1月宣布中止合同，重新成立水務局接收供水系統并決定提高水價并向聯邦政府申請資助。市政府和水務公司的聯合新聞公報摘錄如下：
　　“1999年1月水務公司與亞特蘭大市簽訂了20年的運營、維護合同，Franklin市長和水務公司經慎重研究一致認為合同對雙方和市民的利益均不是最好的選擇，一致同意解除合同。Franklin市長堅信新組建的水務局將為市民提供高質量、可靠、價格合理的飲用水，并與水務公司進行順利交接。水務公司將支付市政府600萬美元，市政府將支付水務公司100萬美元，雙方放棄所有的法律追訴權。”
　　至此，美國最大的水務私營項目以收歸國有收場。

3、經驗教訓

　　1） 失敗的原因分析
　　亞特蘭大供水系統長年失修，欠賬過多。亞特蘭大供水系統始建于1875年，管網老化嚴重，政府受財力限制，多年來投入不足，積重難返。我個人認為失敗的主要原因是市政府試圖通過私有化削減運行費用來貼補建設費用，而運行費用并不是一私有化就一定有大的降低。并且運行費用中，可變成本所占比例很小。以杭州自來水總公司為例，供水總成本中動力和原材料占20%左右，人工和管理費用僅占10%左右，而固定成本即資產折舊、維修費用要占60 %以上。其中管網和水廠擴建形成的成本占大多數。因此節約的可變成本并不能解決投資不足，同時民營公司要賺取利潤，往往節約的成本化為公司的利潤，市民得不到好處。同時由于設施老化又造成運營維修費用的增加，形成惡性循環，使水務公司和市政府間矛盾不斷。方向的錯誤是失敗的主要原因。要解決建設投入只有二條路，政府以稅收投入維持公共利益或漲水價由市民最終承擔。杯水車薪不能解決問題。
　　其次，前任市長出于政治上的考慮，急于私有化，倉促上馬也是原因之一。從程序上分析，操作合法，經過了專業咨詢、政府決策、招標、后期評估等。但前期咨詢僅安排了3個月時間，導致最后的結果和咨詢報告有較大的出入。咨詢報告的誤導形成決策錯誤是原因之二。希望由私人公司來承擔政府的包袱，只是一廂情愿的幻想。
　　2) 對我國水務改革的建議
　　供水企業是特殊的服務行業，供水設施是城市重要的基礎設施，是城市經濟和社會發展的重要載體，直接關系到社會公眾利益，關系到人民群眾生活質量，關系到城市經濟和社會的可持續發展，具有顯著的基礎性、先導性、公用性和自然壟斷性。供水行業具有自然壟斷性是由于社會的資源配置和降低社會成本的需要而形成的，這種壟斷性具有其合理性。但同時水對所有消費者來說，都是必不可少卻又不可選擇的。因此，從維護社會公平、公正考慮，水的經營必須由政府控制，因為只有人民選舉的政府最能代表廣大人民的利益。
　　開放市場、打破壟斷、吸引社會資金投資于水業建設運營、提高運營效率是城市水業市場化的重要方式之一。但是，不等于只有私有化才有效率。關鍵在于管理機制與激勵機制。私營部門的介入絕不意味著政府可以徹底擺脫投資和監管責任。政府要從全社會的利益出發，實事求是的給予政策和資金的支持，特別是由于考慮社會穩定和降低企業負擔，防止物價輪番上漲，現行水價體系不能滿足供水企業全部投資回報的情況下，政府應對水行業大力扶持。政府要在資產股權結構上占控股地位，以便提供政策支持，使供水企業能提高服務質量，降低生產成本，形成良性循環。
　　在改革的操作上，程序到位，監管有力是重要一環。政府在決定私有化前，一定要組建自己掌控的、內行專業的隊伍介入全過程，對咨詢公司的報告要深入研究，客觀評價。急功近利往往是失敗的主因，亞特蘭大水務私有化案例為我們提供了前車之鑒。

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許陽，杭州市自來水總公司副總經理兼總工程師，東南大學工學學士，香港理工大學品質管理碩士，美國Kennesaw州立大學MPA

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