為推動城市污水再生利用技術進步，明確城市污水再生利用技術發展方向和技術原則，指導各地開展污水再生利用規劃、建設、運營管理、技術研究開發和推廣應用，促進城市水資源可持續利用與保護，積極推進節水型城市建設，建設部、科學技術部于2006年4月25日聯合頒布了《城市污水再生利用技術政策》。本文將就該技術政策的出臺背景和要點做初步的解讀。

1. 城市污水再生利用技術政策的出臺背景

　　我國大部分城市水資源不足的狀況已經開始制約城市經濟社會的健康發展，尤其是北方地區和沿海城市，年人均水資源占有量僅為36～363 m³。隨著工業化、城鎮化進程的加快和人口的增加，城市的用水量（尤其是景觀環境用水）不斷增加，水資源的供需矛盾不斷加劇，許多地方已經出現了水資源短缺的現象，即使水資源相對豐富的南方地區也出現了水質型缺水問題。單靠傳統的節水措施已經不能滿足社會經濟發展的需要，迫切要求改進城市水資源利用的管理工作。

　　自2000年以來，為解決日益嚴重的城市水資源緊缺問題，國家和地方開始重視城市污水的再生利用工作。建設部、國家環境保護總局、科技部聯合發布的《城市污水處理及污染防治技術政策》（建城［2000］124號）中，提倡各類規模的污水處理設施按照經濟合理和衛生安全的原則，實行污水再生利用。2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國水法》第二十三條規定：地方各級人民政府應當結合本地區水資源的實際情況，按照地表水與地下水統一調度開發、開源與節流相結合、節流優先和污水處理再利用的原則，合理組織開發、綜合利用水資源。國家發改委、建設部和科技部等部門大力推動再生水的利用，組織實施了一系列城市污水再生利用示范工程和科技攻關課題，城市污水再生利用系列標準也開始制訂和陸續頒布實施，確立了城市污水再生利用的概念和前進方向。

　　但隨著各地城市污水再生利用工程的陸續建成投產和再生水應用范圍的不斷擴大，污水再生利用中的一些潛在問題也開始凸現出來，例如水質標準問題、系統規劃與技術路線問題、工藝選擇與可靠性保障問題、重點技術發展方向問題等等。在此背景下，出臺一個具有導向作用的技術政策是非常必要和迫切的，國家建設部和科技部對此非常重視，結合國家科技攻關課題、國際科技合作項目和再生水利用工程項目的實施和總結，組織相關單位和專家從再生水利用的發展目標與原則、工程規劃與建設、設施運營與監管、安全保障與對應措施、技術創新與發展方向等層面開展了比較系統的研究，并在此基礎上廣泛征求各方面意見，形成城市污水再生利用技術政策。

2. 目前城市再生水利用中存在的主要問題

（1）再生水處理設施的利用率有待提高

　　目前已經投入運行的再生水廠中，大多數實際生產/銷售量遠低于設計能力。根據2004-2005年的調查數據，天津紀莊子再生水廠MF線的設計能力為20,000 m³/d，但正常日產水量僅3000 m³左右，最大日產水量約6000 m³；北京六水廠生產能力為17萬m³/d，但日常供水量不到2萬m³左右；西安、青島、石家莊、合肥、牡丹江等地的再生水廠也是類似。再生水廠還面臨著用水高峰期的供水可靠性問題，冬季需水量低、夏季需水量高。實際用水量低于設計能力的主要原因在于缺乏足夠的再生水用戶和設計規模預測過大以及再生水輸配管網覆蓋率偏低、水質不符合用戶要求、水資源管理與水價不合理、再生水收費困難等方面。

（2）再生水水質應滿足用戶或特定用水的實際需求

　　再生水用戶或特定用途對再生水水質的特定要求對再生水的生產和銷售具有很大的影響。例如，青島海泊河污水處理廠由于原設計標準中沒有考慮氮、磷的去除，而且TDS濃度偏高，因此再生水廠的出水水質不能滿足新頒布國家標準中某些參數（例如氨氮）以及一些工業用戶對于TDS的特殊水質要求。北京、天津、合肥等地用于再生水生產的污水處理廠出水中，氨氮及TP濃度也明顯偏高。因此，必須選擇合適的技術和工藝，對前端污水處理廠進行技術改進，將新技術應用于再生水廠中，使得再生水不僅能夠滿足國家標準的要求，而且能夠滿足用戶的特殊水質要求。

（3）城市污水處理廠設計出水水質不利于再生水生產

　　目前幾乎所有再生水廠都利用城市污水處理廠出水作為再生水的水源，但城市污水處理廠的設計都是基于達標排放，而不是基于污水的再生利用，對氮磷去除的考慮明顯不夠，然而，氮磷營養物的去除卻是多數再生水利用的基本要求。因此，今后城市污水處理廠的新建和改建均不僅需要滿足水污染控制和排放標準的要求，而且要考慮如何滿足再生水生產的要求。

（4）再生水利用的安全保障和監管體系有待建設和加強

　　目前沒有相對獨立的法定監測系統或政府委托的機構對再生水廠的運行和再生水水質進行監督管理。再生水是一種較為特殊和敏感的產品，不合格的再生水對人體健康和生態環境存在著潛在的風險，因此政府部門有必要建立一套關于再生水服務質量和合理使用的監測和監督機制。

（5）有必要調整水價和再生水價格，切實加強地下水資源管理

　　水價和再生水價格對再生水的生產和利用具有很大影響。目前限制再生水使用的一個重要因素就是水價和再生水價格較低，特別是費用很低的地下水不合理開采和非法開采，以及對公共用水的不合理補償政策等。因此，需要加強管理工作，嚴格控制地下水的不合理和非法開采。同時通過調整水價和再生水價格的構成及價格水平，對再生水的生產和使用起到較高的市場激勵作用。

（6）再生水水質標準有待更新和改進

　　在再生水水質方面，目前的國家標準是基于不同用水途徑制定的。不同用水方式具有不同的再生水水質限制和標準值規定。現行的再生水水質標準是經過多次修訂而成的，但仍存在一些問題和不合理之處。今后需要對再生水水質標準的制訂做進一步的基礎研究工作，加強國家及地方標準的制訂和更新。

3. 城市污水再生利用技術政策的要點分析

　　《城市污水再生利用技術政策》主要由總則、目標與原則、再生水利用規劃、再生水設施建設、再生水設施運營與監管、再生水利用安全保障、再生水利用的技術創新與再生水利用保障措施八個部分組成，體現了再生水利用過程中不同環節的內容。具體而言，較之以前對再生水的認識，技術政策在以下幾個方面有一定的變化：

　　（１）在目標上，較之以前單純的再生水直接回用，覆蓋的范圍更為廣泛，一是充分利用城市污水資源；二是削減水污染負荷，通過這兩個目標最終提高水的總體利用效率。從城市水良性循環的角度，應該包括水量利用和污染負荷消減兩部分，這兩部分相輔相成、不可或缺。因此，技術政策中提出了“資源型缺水城市應積極實施以增加水源為主要目標的城市污水再生利用工程，水質型缺水城市應積極實施以削減水污染負荷、提高城市水體水質功能為主要目標的城市污水再生利用工程。”的指導原則，以全面推動和擴大各地的城市污水再生利用。

　　（２）在用途上，必須同時考慮經濟效率和社會效益，宜優先選擇用水量大、水質要求相對不高、技術可行、綜合成本低、經濟和社會效益顯著的用水途徑。因此，城市景觀水體和園林綠化利用通常是首選，對于工業用水和其它城市雜用水，用戶的需水量相對恒定，對再生水收費也是可以承受的，具備大規模應用的條件，而對于再生水入戶，大多數意見是不贊成或持審慎態度，因此，技術政策中提出“城市景觀環境用水要優先利用再生水；工業用水和城市雜用水要積極利用再生水；再生水集中供水范圍之外的具有一定規模的新建住宅小區或公共建筑，提倡綜合規劃小區再生水系統及合理采用建筑中水；農業用水要充分利用城市污水處理廠的二級出水。”

　　（3）在規劃上，集中式系統的主要限制因素是配水管道系統的高成本投入，北京就是典型的例子，管網投資占總投資的比例已經很高，但仍然難以滿足實際需要。污水處理廠附近的用水區域適宜選用集中式系統；不同用戶的水質要求類似且用水量較大的工業、景觀、河道補水和環境用水也適宜采用集中式系統。對于距離污水處理廠較遠或污水管網未能覆蓋的用水區域，適宜選用就地（小區）型再生水系統及建筑中水系統。一個再生水廠往往難以同時滿足各種用戶的不同水質要求和供水需求，就地（小區）再生水系統可以成為較好的解決方案。技術政策中將再生水系統分成集中型系統、就地（小區）型系統和建筑中水系統，三種系統應因地制宜，靈活應用，鼓勵不同類型再生水系統的綜合應用，優化和保障再生水的生產、輸配和供給。

　　（4）在水質上，再生水作為一種產品，其需求主要取決于用戶，如果用戶不認可，不管滿足什么樣的標準都難以得到推廣應用。而標準本身也不可能包含所有用戶的要求，如果將特殊要求包含在標準中又過于一刀切。因此，有專家建議采取兩種方式來實現：一種是再生水滿足標準要求就可以使用；一種是達到水源水質的要求再作為用戶的水源經過處理后使用。而就此產生的爭議是：如果提出這一條就可能存在用戶提出各種理由來拒絕使用再生水而不利再生水的推廣；另外，再生水供水企業期望國家以強制方式來要求用戶使用達標再生水的方式也是不盡合理的。因此，技術政策中指出“再生水水質應符合國家及地方水質標準，滿足再生水用戶提出的技術可行、經濟合理的特定水質要求。”這里主要強調技術可行、經濟合理的推動原則，以及技術上的引導和導向作用，而不僅僅是行政上的強制推進。

　　（5）在標準上，由于實際水質需求的多樣性和地域性，加上當前的標準和規范存在一定的時間滯后性和一些不完善之處，因此在再生水工程項目的實際實施過程中，應根據當地的實際情況，提出符合實際的方案，而不是完全照搬標準和規范。我國已經制訂了《城市污水再生利用》系列標準，對城市污水再生利用起到了較好的引導和約束作用，但與國外的最新標準相比，在水質項目、指標值等方面還有一定的差距，尤其是水質標準與處理工藝的匹配方面，為此，技術政策中特別強調國家及地方應積極組織再生水水質標準的制訂和修訂。

　　（6）在安全上，技術政策特別強調了運營監管和安全保障措施，應保證再生水設施的穩定運營和服務質量。從技術角度講，保障再生水的安全可靠和基本功能，要通過生物氧化、過濾和消毒來實現，其中生物處理是再生水處理的基本單元，總磷和氨氮是最為重要的控制指標；混凝沉淀通常作為過濾的前處理，投加混凝劑增強過濾去除的功效；過濾處理是再生水處理的關鍵單元，去除污染物，保障消毒功效，濁度是最關鍵的控制指標；消毒處理則是再生水生產必備單元，確保病原體的滅活和控制。

　　總而言之，《城市污水再生利用技術政策》一定程度上是對我國城市再生水利用工程實踐和技術經驗的總結，是行業內經過廣泛討論之后而形成的一些共識，體現了我國城市再生水行業的宏觀面貌和總體發展趨勢，有重要的科普宣傳和技術導向特征，將切實有效地推動我國城市污水再生利用的綜合協調發展。