一、城市污水排放逐漸進入環保監管視野

　　雖然工業廢水仍然是水污染的控制的重中之重，但是根據環保總局歷年來各種調查及《全國環境統計公報》，城市生活污水已成為主要污染源之一。根據2006年中期發布的《全國環境統計公報（2005年）》，2005年，工業廢水排放量243.1億噸，城鎮生活污水排放量281.4億噸，比上年增加7.7%。隨著中國城市化水平的不斷提高，城市數量與規模的迅速擴張，城市生活污水排放量以年均5%的速度遞增，雖然城市污水處理率不斷提高，但是城市污水的污染物排放總量仍然不斷提高，在COD排放總量中的比重也并未降低。

　　與此同時，一部分未處理的工業廢水通過城市排水系統排放，規避了環保部門的監管。隨著城市管網區域的擴大，大量工業廢水在進入城市排水管網，其中一部分進入城市管網的工業廢水沒有處理就通過城市排水系統直接向自然水體溢流排放，一部分工業廢水則進入城市污水處理廠，進入城市污水處理廠也有相當一部分由于污水處理廠工藝和運營費用的限制，沒有能夠按照環保的要求達標排放。

　　根據我國城市的普遍狀況，城市污水處理廠一般屬于市政公用系統管理，環保系統所實施的環境監管主要針對工業廢水，環保系統普遍慨嘆對城市污水處理廠缺乏約束能力。

二、污水處理廠由“治污單位”轉變為“排污單位”

　　近年來，環保監管狀況悄然發生了變化。在環保部門的推動下，城市污水處理廠的角色轉變已經在事實上進行，已不再被單純看作是治污單位，而具有了“排污單位”的概念。

　　自2004年開始，環保總局醞釀將城市污水處理廠作為環境監管的對象出臺監管辦法。2005年9月5日，國家環保總局通報了環保專項行動中對污水處理廠專項檢查的情況，并公布了掛牌督辦的14家污水處理廠名單；該事件引起了極大關注，并成為當年中國水網水業年度評選的十大新聞之一。緊接著，在環保總局主導修訂的新《水污染防治法》中，擬將城市污水處理廠作為排污對象進行監管。2006年12月1日，山東省十屆人大常委會第二十四次會議審議通過了《山東省南水北調工程沿線區域水污染防治條例》，并于2007年1月1日起實施，這個條例正式將污水處理廠納入監管范疇，這一做法得到了國家環保總局副局長吳曉青的高度評價，他在全國污水和垃圾處理經驗交流會上指出：“這是國內首次以地方立法的形式，對污水處理廠的運行進行規范性約束，是城市污水處理廠在地方立法的突破，也為其它地區提供了借鑒。” 這件事成為2006年度水業十大新聞事件之一。

　　以去除污染物為宗旨的城市污水處理廠在潛移默化下，已經逐漸被當作為污染源，并且在立法層次逐漸得到確立。近日，這個熱點問題又有了最新情況：2006年底浙江省環保局公布的環保不良信用企業中，有13家為污水處理企業。于是，浙江省政府決定將污水處理廠納入重點污染源管理，并對超標排放的污水處理廠予以“重罰”，超標幾倍就加收幾倍的排污費。

三、城市污水處理的責任轉移

　　本文認為，城市污水處理廠雖然是去除污染的主體，但其確實排放污染物，對自然產生影響，對其進行環境監管無可厚非；但是城市污水處理廠作為城市市政設施所盡的是治污責任，不同于一般的工業污染排放主體，它不是污染的產生者，而是污染的削減者。因此，城市污水處理廠是污染物從產生到消除的一個環節。對一個環節的環保監管需要到位，但是在處罰和責任追究上必須細致分析和考慮污染物轉移上下游的關系。而污染物轉移上下游關系的紐帶是責任的劃分。

　　城市污水處理廠環保監管體系的爭論根本是由于轉型中的城市污水處理責任劃分的含糊所引起。傳統體制之下，城市污水處理作為一種社會公益服務，由政府提供，自然不是被環保監管的對象。政府污水處理服務提供得好，是對公眾的福利，政府服務提供的不好，因為本來就是一種額外的福利，因此不存在被環保部門監管和指責的問題，如果有監督也是來源于人大等監督機構。

　　但是，2002年以來，城市污水的公共服務體制發生了變化。目前超出70%的新建污水處理廠都引入了市場機制，由社會企業投資或運營，而社會企業一般按照特許經營的服務合同進行經營。在市場機制之下，污水處理責任在城市政府、污染者（企業用戶或家庭用戶）和污水處理廠運營企業三者之間進行新的責任劃分。在特許經營制度下，由城市政府承擔最終的環境責任；社會化的污水處理設施運營企業則在政府的責任框架之下，分擔一定的、明確的污染物去除責任，并因此從政府委托中獲得一定收益；而污染者的責任是合理地支付處理費用。特許經營制度的引入提高了服務的效率，明確了責任，但是也將單一的政府服務，轉變成了三方協同體系。而市場主體的進入為環保監管的實施提供了進入的契機，各級環保部門都發現對市場主體運營的城市污水處理廠的環境監管更加容易到位。

四、污水處理廠是三方責任體系中的一元

　　污水處理廠角色的爭議，體現了改革轉型中的問題。如果拋開三方責任體系不管，只對污水處理廠環節實施環境監管與處罰，將使城市污水行業的改革發展走進死胡同。一般而言，污染物進入污水處理廠之前的責任，是在政府和污染者之間的責任分配。如果不能清晰核定污染物進入污水處理廠之前的責任關系，就不能簡單地將環境責任向后續的污水處理環節轉移。而當前的狀況是，因為污水處理企業主體在責任分配環節中的弱勢，環境監管直接將責任置于污水處理企業身上，政府和公眾的責任則被普遍忽略。而政府和公眾的責任集中體現在處理費用的保證和污水處理廠進水水質和水量的合理控制上。

　　污水處理企業是三方責任體系中的一元，承擔著的是有限責任。因此，環保監管不能簡單以排除污染物的標準來評價和考核污水處理廠運營企業的責任和信譽，而應該從根本原則上確定三方所應當共同承擔的義務。

五、環保監管的對象是城市污水系統，而不僅是城市污水處理廠

　　有關監管的問題，涉及到政府市政部門和環保部門的監管責任區分。政府特許經營制度向運營企業所實施的責任轉移具有有限性，而市政公用部門自己則承擔全面的污水治理責任。市政公用部門需要就自己的完全責任接受上級政府環保部門的監督。

　　國家“十一五”規劃的水環境目標是將COD排放比“十五”末期削減10%，完成這一目標，需要對城市污水所造成的污染進行系統的環保監控。因此，環保監管的科學對象是市政設施的整體運營，而不局限在單個污水處理廠上，事實上，城市排水的污水溢流口排放的污染物遠遠超出污水處理廠。環保監管忽略直排口，只關注污水處理廠，是一種對主要矛盾的回避，是避重就輕。

六、城市污水的環保監管路在何方？

　　污水處理廠確實排放出污染物，應該將污水處理廠作為環保監管的對象；但是，在處罰和信譽評價上，要全面考慮進水、污水處理費等決定性因素，而不能輕率地一罰了之。同時，為了更好地區分污水排放和污水處理的責任，建議環保部門將工業企業污水進入城市管網水質超標的處罰和收費權，通過制度形式委托授權給污水處理設施的運營企業；污水管網由政府投資，但是使污水處理廠和管網的運營管理權統一，使污染去除的責任主體更加明確。污水收費體系的完善是有效保障城市污水處理廠運營的前提，否則，無論是市政部門還是市場化的污水處理企業都難以承擔相應的環境責任，環保監管也就無從著力。

　　即便是以上前提條件不能滿足的情況下，對城市污水處理廠的環保監管仍然可以有所作為，環保監管至少可以對城市污水處理廠的污染物去除總量進行評價。