新視角看城市用水指標與價格定位

郭彬彬　　工商管理博士 高級工程師 北京市自來水集團公司調研員

　　近幾年來，城市生活必備的能源性產品都在不同的基礎上提高了價格，但漲價能否真正體現或達到節能效果節能？價格上漲背后折射出何種社會問題？價格的制定是否合理？……

　　價格原本是市場經濟條件下調整市場供需矛盾的一種經濟杠桿，當能源要素的控制方式不能夠真實體現市場經濟規律的要求時，價格也就不能夠體現出真正的市場供需面貌，甚至帶來一些社會問題。

　　經濟學中的經濟杠桿理論作用不是萬能的。階梯式水價運用的經濟杠桿調節基本原理，并沒有解決城市水資源日益枯竭狀況，也不能讓生活在城市中的群體在創造節能型城市的過程中，對城市能源日益匱乏的前景進行有效的控制。

　　城市必備生活能源價格提價，未必是城市節能的好辦法

　　現在，國內大多數城市都將提高能源價格作為節能的主要手段。運用價格杠桿來制約能源的需求量從而實現節能，這無疑是一種好思路，但這并不代表一味提高價格就可以在節能工作中收到良效。一項好的公共政策，應該照顧到包括困難群體在內的所有中低收入人群，充分體現公共政策的平衡原則。
提高水價，對購買力低的或者中低收入人群的影響無疑是最大的。從我國的實際情況來看，低收入家庭的一部分人因購買力有限已相當注重節能；對高收入人群、政府機構和企事業單位等其它耗能大戶，籠統地提高價格并不會讓他們產生節能意識，這也不符合公共政策制定的原則。因為在水價沒有超出他們的購買力之前，用水仍舊是隨意和“放肆”的，只有當確定基礎上顯現于更合適的階梯水價機制形成后（即基礎額定配水用水量指標做起，之后的用水價格上漲數十倍、甚至數百倍），他們的節水意識就會形成，這才是運用經濟學價格杠桿理論實現節能的正道。同樣，通過提高能源價格來推廣高價格節能型器具的做法，對高檔消費購買力群體影響也是甚乎其微很小。
　　因而，企事業單位國家政府及節能不妨走“包干到戶”的辦法：設立一個額定耗能量，超出部分則征收高價格、進行個人分攤。但個人分攤要有配額的基礎定位，兩部制水價（包括計量水價和固定收費），才可能促進供水公司收入的穩定和加強節約用水。這種做法值得推廣，但這種價格結構難于管理，核算較復雜。

　　有必要通過法規的形式建立制度化、規范化、明細化的水價管理和調整體系。其核心包括：水價管理制度要適用于所有類型的供水企業；水價管理制度要在保持供水公司可持續發展的基礎上保護用戶的利益，根據有效的服務成本進行價格決策；按照社會國民經濟指標的平均成本，理順其供水成本構成與水價構成，要建立和完善供水成本核算體系與定額標準；按照前（即供水企業的成本核算）、后（即人均供水規劃定額指標）有別的原則，制定政府投入的資產與回報核算體系；借與社會財務審計的功能專門的中介機構，提供供水服務成本和水價的核算服務，提供如何掌握水價調整的咨詢報告；由于地方的區域經濟，以及消費水平的不同，一般水價的管理權歸屬當地政府，將水價聽證和審批過程簡化為一級、最多兩級；價格評價和審批可由當地政府根據自來水公司的預結算和社會財務審計機構的審計報告，每年進行一次，批準后的價格立即執行；或根據多年度預算，確定多年度水價，并建立水價調整基金進行各年度收益與利潤率的平衡（調整）；同時建立公開的申訴上訴制度，允許自來水公司和用戶對地方政府調價中不公正或不合法的做法進行公開、公正、的社會監督。

　　合理、合法的標準成本費用及價格定位調查分析是制定城市能源成本和價格的前提

　　在我國仍將處于城市經濟加速發展階段，面臨城市能源供給匱乏形勢更加嚴峻的情況下，單靠提高城市生活能源性產品的價格，以及提高全民節能意識不能解決根本性的問題。當前，在各級政府積極支持和鼓勵城市能源性產品市場化的環境下，價格主管部門更應服務各地城市能源性產品市場化的實踐，捋順城市能源性產品成本價格體系。在對城市能源性產品的產出品進行價格制定時，必須按照市場規律，以城市能源性產品的汲取與加工成本為基礎，根據市場供求狀況并結合社會公共利益的考慮來具體制定。

　　城市能源性產品的價格確定盡管要比一般商品多出一個社會公共利益的考慮，但基本上還是以加工生產成本為基礎的（所以城市能源企業在企業劃分上還在該行業之列）。城市能源性產品往往具有投資大、建設周期長、涉及經營范圍廣而自然壟斷性極強等特點，這就使得城市能源性產品成本分析成為一項龐大的工程，僅靠價格行政管理部門的成本調查力量是難以獨立完成的。在實際工作中，提高能源成本調查、價格合理定位分析的準確性，要充分利用社會審計事務所、會計事務所等中介機構的專業性工作，才能保障成本價格調查分析的準確性和完整性。對城市能源性產品的確切成本調查、合理價格定位分析是制定城市能源合理的成本及價格，行業管理規范以及政府監管標準、行政制約的前提和基礎。
　　城市能源性產品與一般商品相比具有社會共用性、公益性及相對壟斷性等特點，這就決定在城市能源性產品價格制定上不僅要考慮能源源頭的汲取成本、生產加工成本、市場供求關系等一般性因素，更要把對社會公共利益的維護放入到定價策略的研究范圍，即：在計算城市能源投資建設成本的分攤、基本運營費用等各項費稅的基礎上，按照保本微利的原則，給投資者以基本利潤后制定價格。

　　水的所有權屬于國家，在水資源總量固定、水資源權屬固定的情況下，如何分配水資源就是水的使用權問題。如何確定城市水能源的配給指標以及以一家一戶為單位的用水基本定額，我們的確無法準確掌握。

　　制定相對合理水價結構的探索

　　當前國家和有關各部委頒布了相關法規和文件，適時調整了供水價格，開征了污水處理費，對超定額用水實行了累進加價，并試行階梯式水價等等，相繼出臺了有利于節約用水的優惠經濟政策。

　　可以說，階梯式水價在理論設計上是非常成熟的。合理的階梯式水價，在付出更多的費用的前提下，既能使用戶基本需求不受影響，也能滿足用戶更多使用水資源的需求。長期以來，水行業的特征導致了自然壟斷性、資本的高沉淀性、投資的低回報率以及由于政府價格管制造成的低需求彈性。導致低水價政策，而在建設和諧社會的大前提下，水價在相當的一段時間內不能漲幅過高，調整到位，而城市用水人的水指標在自然人類生活中不會減少。制定用水定額時，并不能簡單地用城市規劃及現存的總用水量除以城市總人口數，或簡捷的乘上一個系數、指數。因為城市與城市， 地區與地區流動人口很多，這部分人的用水量難以把握核算。雖然城市供水行業的價格透明度（價格的聽證、價格的制定）都是在政府的監管之下實施，但在實際制定城市用水價格之中，我們忽視的重要問題就是，用水人指標，制水業人工指標的成本控制，即成本結構的組成。

　　對供水單位來說，要獲得完全的成本回收，不再依靠政府補貼，除了水價調整外，成本控制也是解決問題的必由之路。

　　抑制城市水價格漲價的探索

　　對于供水單位近年來的虧損是由于成本增長過快，還是水價未能提高而引起的？ 人云亦云尚有爭議。有專家人士分析，不良固定資產的投資、源頭成本控制乏力和經營管理欠佳也可能是造成虧損的重要原因。在抑制水價上漲上我建議：

　　企業核定崗位裁員 在市場經濟下任何企業在管理成本與效益失衡的狀態下，都會作出企業裁員的決策。近年來，我國城市供水公司的總成本在增長。從單位成本要素的角度分析，勞動力成本、折舊費和售水費以及管理成本費用的加大是引起供水成本增加的最主要因素。在此成本增加的背后，機構冗員因素也在起作用，因此供水公司難以控制自身的勞動成本，減員將是主要的增效途徑之一。
　　相對合理的水指標 制定合理的用水人指標以社會財富的占有比率掛鉤，譬如：以住房面積為用水人基準指標，用單位平米住房面積核定一家一戶的基準用水定額（計算方法略）。 將國家收取的稅費轉化為企業的自籌資金、市政建設或能源公司債券債股，不再考慮政策性虧損補貼，產權明晰；政企分開；國家監管；企業自主。這樣，有利于企業的自主經營，也有利于開放搞活水務行業市場競爭機制。
　　 制定相適應稅賦 政策法律經濟學指出：“稅收主要是用以支付的城市能源性產品費，一種有效的財政稅應該是要求城市能源性產品使用人支付其使用的機會成本的稅收”。對于城市能源供給行業如何制定稅賦政策？以水務行業為例，是在加工、生產、制造業？城市管理服務業？還是公益、城市能源性產品？既然國家稅收部分是用以支付的城市能源性產品費，那么在稅收政策上都要有明確的劃定，城市能源供給也可考慮稅賦的比例。