[摘要] 我國正式確定市政公用事業(yè)市場化改革方向已經(jīng)有幾年時間了，但各地在推進(jìn)市場化改革的過程中，明顯地暴露出了對市場化的內(nèi)涵認(rèn)識不清晰，對市場化改革的規(guī)律性把握不準(zhǔn)確等問題。本文對市政公用事業(yè)市場化的一般性和特殊性進(jìn)行了探討。

[關(guān)鍵詞] 市政公用事業(yè)； 市場化； 一般性； 特殊性

[中圖分類號] F123.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1007-1962（2006）04-0046-02
　　
　　一、市政公用事業(yè)市場化改革過程中出現(xiàn)的問題
　　
　　自上世紀(jì)90年代以來，我國很多城市就開始了市政公用事業(yè)市場化改革的探索，特別是2002年建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見》以后，各地市場化改革的步伐明顯加快，取得了明顯的社會經(jīng)濟(jì)效益。但是，我們通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在市政公用事業(yè)推進(jìn)市場化改革的過程中，各地對市場化內(nèi)涵的認(rèn)識還不是很清晰，對市場化改革的規(guī)律性把握得還夠準(zhǔn)確，嚴(yán)重影響了市場化改革的順利推進(jìn)。主要問題表現(xiàn)在如下幾個方面：
　　1.有的部門領(lǐng)導(dǎo)把市政公用事業(yè)市場化改革同一般競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)改革進(jìn)行簡單的類比，把注意力主要集中在企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革層次上。
　　2.有的地方把市政公用事業(yè)市場化單純理解為經(jīng)營城市公用事業(yè)資產(chǎn)或招商引資，以獲取更多的城市建設(shè)資金。于是，在市場化改革的過程中，出現(xiàn)了一些違規(guī)操作。
　　3.個別地方的行政主管部門或地方城市政府對市政公用事業(yè)市場化改革不理解，片面地認(rèn)為市政公用事業(yè)領(lǐng)域都是市場失靈的范圍，國有企業(yè)是政府解決市場失靈的主要、甚至是惟一的方式，政府的職能不能淡出，從而對改革具有一定的抵觸情緒，體現(xiàn)在行動上就是等待觀望、不愿主動推動改革，或者變換花樣、穿新鞋走老路。
　　
　　二、市政公用事業(yè)市場化改革的一般性
　　
　　從當(dāng)前市場化改革的總體進(jìn)程來看，在一般競爭性領(lǐng)域，市場機制的作用已經(jīng)比較充分，市場化程度也較高；而在很多基礎(chǔ)性領(lǐng)域（如鐵路、郵政、電力、市政公用事業(yè)等領(lǐng)域），市場機制的作用還很不夠，市場化的程度非常低。可以說，市政公用事業(yè)市場化是一般競爭性領(lǐng)域市場化改革的延伸，帶有市場化改革的一般特性。
　　1.改革最根本的目的是提高市政公用事業(yè)的資源利用效率。
　　長期以來，我國市政公用事業(yè)一直是由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，資源的配置方式主要還是靠計劃，資源利用效率非常低下。主要表現(xiàn)為兩個方面：一是市政公用事業(yè)企業(yè)普遍存在著浪費嚴(yán)重、人員過多、生產(chǎn)效率低下等現(xiàn)象，企業(yè)所擁有的資源沒有能發(fā)揮出最大的效率。二是由于部門利益的驅(qū)動，市政公用事業(yè)企業(yè)習(xí)慣于過多地占用社會稀缺資源，生產(chǎn)過量的產(chǎn)品和服務(wù)（相對市場需求可能仍然不足），從而產(chǎn)生了配置無效率的現(xiàn)象。和一般競爭性領(lǐng)域的市場化改革一樣，市政公用事業(yè)市場化改革也是希望能引入市場機制的作用，盡量排除或減少這兩種無效率現(xiàn)象的發(fā)生，從而提高整個行業(yè)的資源利用效率。
　　2.改革采用的主要手段是引入市場機制的作用。
　　一般競爭性領(lǐng)域的市場化改革實踐已經(jīng)充分地見證了市場經(jīng)濟(jì)在優(yōu)化資源配置中的巨大作用，而市場經(jīng)濟(jì)賴以發(fā)揮作用的基礎(chǔ)是價格機制和競爭機制的作用，市政公用事業(yè)市場化改革同樣也需要借助于它們的力量。要使競爭機制的作用得以發(fā)揮，市政公用事業(yè)市場化改革就需要在改造市場主體、營造市場環(huán)境方面都取得實質(zhì)性的突破。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，價格是引導(dǎo)資源合理流動的指示器、方向標(biāo)。如何在市場化條件下，通過有效的政府監(jiān)管，形成合理的市政公用事業(yè)產(chǎn)品價格，使價格既能反映出商品的價值，又能反映出市場供求狀況，是市場化改革過程中需要認(rèn)真解決的問題。
　　3.改革是為了更好地發(fā)揮國有資本的主導(dǎo)作用。
　　我國是社會主義國家，必須始終堅持公有制的主體地位不動搖，國有資本在整個國民經(jīng)濟(jì)體系中要發(fā)揮主導(dǎo)作用。從一般競爭性領(lǐng)域的市場化改革來看，為了更好地發(fā)揮國有資本的主導(dǎo)作用，需要進(jìn)行兩個方面的改革：一是要對國有企業(yè)進(jìn)行改制，通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度來提高企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營效率，使國有資本更好地保值增值；二是要對國有經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行調(diào)整，通過把有限的國有資本調(diào)整到國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域，從而更好地發(fā)揮國有資本的主導(dǎo)作用。在我國市政公用事業(yè)領(lǐng)域，國有資本是相對比較集中的，國有資本的主導(dǎo)作用同樣需要通過市場化改革來實現(xiàn)，即通過政企分開，把傳統(tǒng)的國有企業(yè)改造成合格的市場競爭主體，同時把有限的國有資本向具有網(wǎng)絡(luò)性特征的領(lǐng)域（如自來水管網(wǎng)等）轉(zhuǎn)移，從而在最關(guān)鍵的領(lǐng)域更好地體現(xiàn)出國有資本的控制力，保證行業(yè)的運營安全。
　　
　　三、市政公用事業(yè)市場化改革的特殊性
　　
　　市政公用事業(yè)關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，關(guān)系到社會的安全與穩(wěn)定，其產(chǎn)品大多具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，其生產(chǎn)大多具有自然壟斷的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特性，所以在市政公用事業(yè)市場化改革的過程中，不可和一般競爭性領(lǐng)域的市場化改革進(jìn)行盲目的類比，一定要從行業(yè)的實際出發(fā)，推動市場化改革的有序進(jìn)行。
　　1.市政公用事業(yè)市場化改革要探索公私合作的有效形式。
　　市政公用事業(yè)提供的主要是兩類產(chǎn)品，純公共產(chǎn)品和生產(chǎn)過程具有自然壟斷特性的產(chǎn)品，這兩類產(chǎn)品都屬于市場失靈的領(lǐng)域。市政公用事業(yè)市場化并不能改變市政公用事業(yè)產(chǎn)品的性質(zhì)，也不能推卸掉政府應(yīng)該履行的各種責(zé)任，市場化需要改變的是國有企業(yè)一統(tǒng)天下的市場局面和政府的傳統(tǒng)服務(wù)方式。和一般競爭性領(lǐng)域的市場化改革不同，在市政公用事業(yè)市場化改革過程中，政府不能一退了之，而是要積極探索各種公私合作的有效形式，調(diào)動各種社會資源來更好地滿足公眾對市政公用事業(yè)產(chǎn)品的需求。
　　2.市政公用事業(yè)市場化改革要探索競爭的有效實現(xiàn)形式。
　　在一般的競爭性領(lǐng)域引入競爭的方式比較簡單，主要有兩種不同的方法：一是對原有壟斷企業(yè)進(jìn)行切分，短時間內(nèi)就可以出現(xiàn)多個市場競爭主體，形成競爭性的市場結(jié)構(gòu)；二是通過開放市場引入新的投資主體，與原有的市場主體展開競爭。但是，在市政公用事業(yè)領(lǐng)域，由于自然壟斷現(xiàn)象的廣泛存在，簡單的切分可能會損害企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而新的市場主體一般又難以進(jìn)入。如何使壟斷企業(yè)同樣感受到競爭的壓力，盡量減少無效率現(xiàn)象的發(fā)生，是市政公用事業(yè)市場化改革面對的問題。近二十多年來，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究在探索壟斷和競爭的兼容形式方面已經(jīng)取得了重大的突破，主要有通過特許經(jīng)營把空間上的競爭轉(zhuǎn)化成時間上的競爭、通過最高限價監(jiān)管把企業(yè)間的競爭轉(zhuǎn)化成企業(yè)內(nèi)的競爭、通過地區(qū)間比較競爭把同一市場內(nèi)的企業(yè)間競爭轉(zhuǎn)化成不同市場企業(yè)間的競爭、通過引入直接競爭把壟斷直接轉(zhuǎn)化為競爭等幾種形式。
　　3.市政公用事業(yè)市場化改革要探索市場化的不同實現(xiàn)形式。
　　在我國，市政公用事業(yè)涉及的行業(yè)范圍很廣，每一個行業(yè)都可以進(jìn)一步細(xì)分為不同的環(huán)節(jié)。從經(jīng)營性和競爭性兩個不同的維度來劃分，所有的環(huán)節(jié)又可以大體劃分為四種不同的類型：具有競爭性的非經(jīng)營性環(huán)節(jié)、具有競爭性的經(jīng)營性環(huán)節(jié)、具有自然壟斷性的非經(jīng)營性環(huán)節(jié)、具有自然壟斷性的經(jīng)營性環(huán)節(jié)。由于每個環(huán)節(jié)的經(jīng)營性和競爭性都有差異，所以市場化的實現(xiàn)形式也應(yīng)有所不同，不能簡單劃一。如對具有競爭性的經(jīng)營性環(huán)節(jié)，政府不僅不必直接組織生產(chǎn)，甚至不必保持獨立的投資體制，而應(yīng)該允許并鼓勵私人資本、外國資本以及其他非政府組織進(jìn)行投資，并通過由政府制定有關(guān)這類物品的收費管理辦法和制度框架來對這類物品的投資和生產(chǎn)進(jìn)行間接管理；而對具有競爭性的非經(jīng)營性環(huán)節(jié)，政府應(yīng)代表社會公眾作為需求方，向不同的生產(chǎn)主體購買產(chǎn)品和服務(wù)，并鼓勵它們之間開展競爭，為產(chǎn)業(yè)化運營創(chuàng)造條件，而產(chǎn)品和服務(wù)的直接供給，則應(yīng)更多地交給非公共部門產(chǎn)業(yè)主體。
　　(作者：陳擁軍 單位：中共中央黨校研究生院)