Development of technical standards for water resources protection//Shi Qiuchi, Wang Yuchun, Cheng Yan
Abstract: It is obvious that the main body system of water resources protection is absent currently during the
transformation process from conventional water management to resource - oriented or ecology - oriented management.
Considering the water conservation demand of technical standards including supervision and management of water
function zoning, water ecosystem protection, ecological- friendly project construction and advanced by fast development of
water science, it is recommended that more attention shall be paid in the future when standard of water resources protection is formulated, including strengthen scientific experiments, enhance scientific contents of technical standards
and conduct investigation and studies, and take full consideration to both similarity and specialty of water resourceprotection standards.
Key words: water resources protection ; technical standard; system

中圖分類號: TV213.4+G307 文獻標識碼: B 文章編號: 1000- 1123( 2006) 13- 0032- 03

一、我國保護水的技術標準體系現狀
1.法律法規逐步健全
    水資源保護標準化工作是基于環境法規的需要而發展起來的。隨著水利事業和環境保護工作的推進, 我國相繼頒布了保護水環境、水資源的法律法規、部門規章及規范性文件,為技術標準的制定及實施提供了法律依據。
    《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國水法》對水作為環境和資源要素提出了保護的基本要求。《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防洪法》對水污染和水土流失的防治、防洪做出了明確的規定, 為技術標準的制定提供了具體的要求。《水法》對水功能區的規定, 為我們建立功能區保護目標提供了依據。《水污染防治法》對排污管理的要求, 為制定排污濃度標準提供了依據。同時, 需要根據不斷完善的法律法規, 不斷更新和完善有關水保護標準和技術規范, 使法律法規能夠貫徹實施。比如, 《水法》中關于核定水域納污能力和限制排污總量的規定, 為制定核定水域納污能力的技術規程、污染物排放總量控制等規定提供了依據。《水法》中關于兼顧生活、生產和生態用水的要求, 為我們制定生態用水量標準和相關技術要求提供了依據。
2.水污染防治方面的標準有待完善
    自1973 年我國頒布第一項環境保護標準— —《工業“三廢”排放標準》(GBJ4- 73) 以來, 經過30 年的實踐, 我國關于水污染防治的標準不斷完善, 尤其在濃度控制要求方面基本形成了以不同行業的污染物排放濃度標準為主體、配套污染物濃度監測方法、標準樣品、監測規程規范的系列標準體系。分析這些標準, 有幾個重要的問題尚待解決: 一是污染物排放標準與地面水環境質量標準的銜接, 二是不同行業的污染物排放標準之間的銜接, 三是總量控制標準與濃度控制標準之間的銜接。
3.以水生態系統為保護對象的標準缺位
    在水域保護方面, 目前的保護標準更多側重于對水體水質的保護, 比如地表水環境質量標準、飲用水水質標準、地下水水質標準等。實際上, 水域保護的含義應該包括對水域形態的保護、水域周邊環境的保護和水質保護等至少三個部分的內容。對影響水域形態的所有人為活動都應該有相應的規范或者標準, 對水與周邊可能影響水域形態或者水質的行為也應該有相應的規范或者標準, 這就是水生態系統保護的標準或者規范。
4.水利工程的生態保護與修復技術標準或規范缺位
    現行標準體系充分反映了“工程水利”的特點, 以工程手段開發利用水資源, 相應的技術標準和規范以保障工程安全為首要問題, 基本沒有考慮工程對生態系統的影響以及減免其對生態系統影響的有關要求。從現行標準體系看, 這方面的不足主要體現在兩個方面: 第一, 缺乏水利工程對生態影響的相關監測、評價的技術標準或規范導則, 目前水壩建設中普遍采用化學灌漿工藝對水質和水生態的影響進行監測、評價; 第二, 缺乏生態水利工程的相關技術標準, 比如缺乏為保護生態對工程建設材料的選擇標準、形狀要求標準和施工規范等。
5.保護水的標準的建立和實施受到經濟發展水平和人們認識水平的制約
    協調經濟發展與資源保護的矛盾是今后相當長一段時間內我國面臨的主要挑戰。因此, 標準制定的核心是將“在保護中開發、在開發中保護”的理念反映出來。標準的制定受到認識水平的制約。水資源具有顯著的地域特點, 不同區域的水體, 水資源更新能力、自凈能力、環境承載力、生態過程響應等自然稟賦特征差異較大。直到現在, 我們還沒有充分表征水資源地域自然稟賦特性的標準。如果僅采用單一的水質標準, 不利于確定流域( 水系) 水保護功能目標的確定, 易造成企業之間的不公平競爭。
6.標準的制定與管理受到現行部門分割管理的影響
    由于歷史原因, 我國保護水的部門涉及水利、環保、國土資源、城建、衛生等部門, 不同部門從自身職能和工作要求出發制定標準, 這在一定程度上影響了水資源統一管理。例如,根據水循環的自然規律, 地表水和地下水存在天然的水力聯系, 其水量和水質過程相互作用、相互影響, 但以往我國地表水和地下水管理卻分屬于兩個部門。相應地, 目前還沒有關于地表水—地下水聯合監測評價的相關標準。要科學合理配置水資源,必須對水資源開發利用的各個環節進行統籌考慮, 實行區域范圍內地表水與地下水、水量與水質、城市與農村水資源的統一管理, 有條件的地方要實現涉水事務的統一管理。現行水資源保護標準顯然不能滿足水資源統一管理的要求。
二、水保護標準的發展與完善探討
1.水管理的發展方向
    不同階段水資源管理和保護的內涵與要實現的目標不同。粗略地劃分人類對水的管理歷史, 大致可以分為四個主要階段: 原始階段、工程階段、資源管理階段、生態管理階段。雖然我們處在工程水利和資源水利的過渡階段, 但是人們已經開始認識到水在生態系統中的作用。應該說生態管理的萌芽已經開始出現。在追求人與自然和諧相處的道路上, 人與自然始終是既相互矛盾又相互依存的。建立和諧相處的技術標準和規范體系,就成為法律之外規范人類行為的重要約束依據。
2.保護水的技術標準規范需求分析
( 1) 以水功能區制度為核心的水資源統一管理的技術標準需求

    以保障水體功能正常發揮為前提, 合理開發利用水資源并保護水環境的健康狀態, 實現人水和諧相處是《水法》修訂后增加的一項基本制度。因此完善這項制度的技術規范是今后的一項基本任務。在標準和技術規范制定方面, 主要包括以下基本內容: 水功能區的水量保護目標、水功能區的生態保護目標、水功能區安全評價標準與監測方法、水功能區納污
能力計算、水功能區污染物總量控制方案等。目前關于水功能區的納污能力計算方法正在編制過程中, 對水質目標提出了基本要求。但其他有關工作尚待開展, 也缺乏系統的研究。
( 2) 水生態系統保護技術標準和規范需求
    水利工程在為人類社會發展帶來福祉的同時, 也往往對生態系統產生各種影響。疏導河流、整治河道、筑壩壅水和大規模引水等, 不僅改變了地貌, 影響河流形態, 而且也使河流生態系統的健康和穩定性受到不同程度的影響。許多河流河源衰退、尾閭消失、河槽淤塞、河床萎縮、河道斷流、水污染嚴重, 造成河流生態系統出現紊亂甚至崩潰, 制約了經濟社會的可持續發展, 甚至影響了人類的生存。然而, 有關流域生態系統健康評價標準, 流域生態系統健康評價、診斷的技術方法, 水利工程對流域生態系統的影響分析, 流域生態系統修復目標及方法等還有待系統深入的研究。
( 3) 生態友好型水利工程的技術標準需求
    攔河筑壩的人類活動改變了河流的水動力特性, 影響了河流中污染物的遷移、擴散和轉化, 從而導致河流納污能力的降低; 同時水利設施可能割裂河流—濕地一體的環境結構,導致洪泛濕地生態系統的棲息地多樣性格局被破壞。發展資源水利、生態水利是實現人、水與自然和諧相處的主要途徑。為此, 亟待解決的問題主要有: 建立人與洪水共處的防洪減災體系; 開展水資源承載能力和水環境承載力體系研究; 開展不同地區生態與環境保護、修復、重建目標和標準研究; 制定人對自然資源, 特別是水土資源開發利用的行為規范, 約束人們在社會經濟中的不良行為, 減少人類活動對自然環境的破壞。
( 4) 當代水利科學快速發展形成的技術標準需求
    隨著水利科技的迅速發展, 水資源保護的內涵不斷改變, 其外延也大為擴展, 這對技術標準的發展提出了新的要求, 主要表現在如下幾個方面:
①水資源質量要求提高形成新的技術標準需求。例如, 根據《地表水環境質量標準》(GB 3838—2002) , 集中式生活飲用水評價指標中有68 項為有毒有機物。然而, 我國目前關于水環境有毒有機物分析檢測的國家標準方法僅有2 項, 可見我國在水環境有毒有機物監測方面要比西方國家落后至少20 年。
②工作范圍的拓寬需要增加新的標準。例如, 近年來突發性的水污染事故呈上升趨勢, 而現行水資源保護標準體系中水資源質量應急監測、在線監測以及災后評價等方面的技術標準仍然缺位較大。
③ 傳統水利中更多地注重地表水, 當前水資源科學的發展提出多種環境介質中的水量轉化關系和水質演變等理論, 水資源保護的技術標準
應該逐步發展為涵蓋“四水轉化”“二元水循環”等內容在內的完整體系。
④ 科技進步、新理論和新方法的發展, 要求我國水資源保護標準不斷更新與完善。我國現行水環境國家標準的技術水平總體落后, 技術標準的標齡過長, 不能夠及時吸收最新的研究成果,也不能反映水環境現狀及發展趨勢, 不利于水資源保護工作的開展。
三、當前我國優化和完善保護水的標準體系需要開展的主要工作
   為了適應社會經濟發展的宏觀形勢和客觀環境的變化, 我國提出了新的治水思路, 水資源保護標準體系也將有新的發展和完善, 在此
過程中需要重點注意如下幾個方面的問題。
1.技術標準及《標準體系表》的完善和改進要以當前水資源保護和管理工作實踐的需求為基本出發點

    隨著水資源保護工作的深入推進, 其內涵不斷充實和豐富, 對相應的技術標準體系提出了進一步完善和改進的要求。與本領域的工作需求及科學技術的發展相比, 我國的水( 資源)保護技術標準的發展相對滯后, 技術標準體系還不全面。需要重點補充、完善的技術標準包括水資源統一管理、水功能區監督和管理、水生態保護、生態友好型水利工程、河流生態修復、生態需水等方面的技術標準。
2.技術標準制定需要加強科學試驗驗證, 切實提高技術標準的科技水平

    目前技術標準制定中存在標準內容、參數選取具有較大隨意性, 缺乏廣泛科學實驗驗證的問題。水環境質量標準中規定的污染物允許閾值,應該通過研究各類污染物對人體、水生生物造成的危害來確定, 包含了大量生態毒理學和流行病學的調查和驗證結果, 反映了明確的污染物劑量和濃度關系。標準的制定在廣泛科學研究的基礎上, 還要考慮自身的國情和地區差異, 使作出的規定既科學合理又切實可行。因此, 加強對現行標準科學性的驗證, 是水保護標準體系改進和完善工作的重要方面。
3.調查研究標準制定過程中存在的問題, 避免標準制定與實際工作的脫節

    制定水( 資源) 保護技術標準, 是為了適應科學合理的水資源開發利用的需要, 因此應該充分考慮標準的使用要求, 避免標準制定與實際工作脫節。在制定標準時, 要把提高標準的使用價值和滿足水保護及管理的實踐要求作為主要目標, 注意標準制定中暴露出來的問題, 正確處理好標準制定和標準使用的關系, 從實際需求出發, 充分考慮使用要求。
4.注意水( 資源) 保護標準的統一性和特殊性的協調問題, 充分考慮水資源的區域差異
    由于水資源的區域特性, 在我國水( 資源) 保護標準制定中, 需要協調標準的統一性和特殊性, 而這一重要問題在以往的工作中被極大地忽略了, 這也是我國與西方發達國家的重要差距。如何在國家環境質量標準( 基準) 的指導下, 建立有效反映區域生態與環境特點的水資源質量評價標準, 將是流域水環境保護的基礎。
5.注意標準制定的前瞻性問題,適時制定, 適時復審
    在科學發展觀、構建和諧社會思想的指導下, 水資源管理工作思路的轉變將促使新任務和新問題不斷涌現, 作為技術支持的標準需要有一定的技術前瞻。目前, 水管理正在從單一的水質管理向綜合的水資源統一管理方向轉變, 而關于水體—水生生態系統—陸地生態系統相互作用的水資源保護標準還是空白, 應該成為標準體系優先發展的方向。
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