時間： 2016-09-28 09:14
來源： P3帶路群 作者：吳亞平
作者： 薛濤
國家發展改革委投資研究所體質政策室主任、研究員吳亞平發布關于ppp文章《沒有特許經營權，社會資本敢投資ppp項目？》。
E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長薛濤對此發表觀點：自從立法之爭變化以后，特許經營就開始淡化了，對特許經營的漠視本質上是對ppp的公共服務屬性的漠視，大家都忙著關注基礎設施建設了。融資和工程成為主旋律。
特許經營當年被泛化我是反對的，而泛化之后失去其核心邏輯與力量最終始亂終棄也是事物發展的必然規律。特許經營應該主要針對直接向用戶經營的公共服務部分進行設計，才能有力量。
下圖為跟帖截圖。
附原文：
沒有特許經營權，社會資本敢投資ppp項目？
來源：P3帶路群 作者：吳亞平
一、特許經營不是政府新設的行政許可
基礎設施和公共服務領域特許經營之“特許”，不是政府新設定的一道行政許可，更不是設定市場準入的“藩籬”，限制社會資本的公平進入，而是根據基礎設施和公共服務的要求和保障公共利益的需要設定必要的準入條件，再通過公平競爭方式如公開招標和邀請招標等，選定合格的社會資本方。在現行政府行政許可目錄或市場準入清單中，沒有也不應該有特許經營這一項。特許經營的含義主要有三: 一是經營權的特別許可和授予，即政府出于公共利益和公共安全等目的，不能讓社會資本方完全自主提供公共產品和服務（高端公共服務且社會資本自主投資、自擔風險的除外）；二是經營權如果許可了某個社會投資者后，政府在一定時限和區域范圍內不能再允許其他投資者（包括政府自己）提供同類的公共產品和服務。這種通過設置排他權從而確保PPP項目唯一性的做法，目的在于幫助中標的社會資本方分擔風險并獲取合理的投資回報；三是社會資本方在PPP項目的建設和運營期要干得好，達到預期的公共服務目標和績效要求，才能繼續干。如果社會資本方達不到與政府在特許經營協議中約定的公共產品和服務的數量和質量要求，政府有權收回其經營權，并按照協議規定予能夠的懲罰。當然如果超過約定的數量和質量，政府可能給予一定的獎勵或激勵。
這種特許經營不是政府人為設置的妨礙市場公平準入的行政性管制措施，本質上是基礎設施和公共服務領域政府與社會資本合作（PPP）的一種實現方式。如果說，即使特許經營權的獲取需要一定的市場準入門檻，或即使是列入政府的市場準入負面清單中，那也是政府出于保障公共安全、公共利益的需要，且對所有投資者一視同仁，對國有和非國有投資主體平等對待。政府實施的行政許可本質上是對企業投資和經營行為的外部性的一種事前監管，目的是防范企業行為危害安全和環保等公共利益。特許經營本質是一種政府和企業的合作。特許經營協議下政府主要監管的是社會資本方提供公共產品或服務的行為本身，重點公共產品或服務的數量和質量。至于社會資本方提供公共產品或服務時可能產生的外部性（尤其是負外部性），政府則通過現行行政許可制度實施監管，與是否實行特許經營無關（政府對公建公營項目同樣要實施外部性監管）。
政府對投資項目實施的核準、審批等行政許可事項具有明顯的階段性的特征，通常只是在事前或事中實施。比如，政府對企業投資項目的核準都是在項目開工前實施，投資項目的環境影響評價、節能評估、社會穩定風險評估和施工許可證也要在項目開工前完成。但特許經營強調項目全生命周期的政府和社會資本的合作關系，貫穿項目的全過程，直至項目資產移交給政府指定機構。
二、特許經營合同的法律性質問題并不重要
關于特許經營合同的法律性質問題，近期在學術界和企業界引起了較大爭論。爭論的核心是特許經營合同屬于民事合同還是行政合同。有的專家認為，將特許經營合同認定為不屬于民事合同，對社會資本方來說很不平等，社會資本方面臨的潛在風險很大，原因是特許經營合同執行期間社會資本方只能申請復議，不能申請仲裁。我們認為這是一種對特許經營合同的一種誤解，或對特許經營合同風險的過度擔憂。任何法律法規的基本要義都是公平和正義，任何合同簽署的基本要求是自愿和平等。特許經營合同中包含的大量政府應該承擔的民事性質的責任和義務，目的是保障社會資本方獲得合理投資回報和分擔社會資本方的部分風險，是政府必須要求履行和遵守的。任何法律法規都不會支持地方政府違背特許經營合同責任和義務的行為，尤其是在政府違約導致社會資本方受損的情況下。即使是特許經營合同適用于行政訴訟法，也不可能偏向地方政府而置社會資本方于不平等的地位。如果實踐中確實出現不利于社會資本方的情況出現，而社會資本方得不到公平對待，那也是相關法律法規自身出了問題，與特許經營本身無關。
從特許經營合同的責任和義務來看，政府授予社會資本方的特許經營權與企業主體之間的商業特許經營權沒有本質區別。特許經營合同中對政府和社會資本方規定的責任和義務，是政府和社會資本方之間的公平、平等合作關系，這很大程度上與商業特許經營對授權和被授權企業的要求是一樣的。
編輯： 李丹
目前在中國科學院生態環境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環境學院E20聯合研究院副院長，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
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